QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

1. Il problema “a colpo d’occhio”
Many intellectuals in the US and Asia believe that European social welfare policies should be a blueprint for action in their own countries. But those policies, financed by high taxes and costly mandates on business, are mainly responsible for the enormous increase in European unemployment during the past decade and a half. This “European disease” is hardly a model for other Nations.
Gary Becker, Premio Nobel per l’economia 1992, Chicago University Business Week, 8 aprile 1996¹

«Yet, as the UK and Western Europe contemplate adapting more to the “American model”, it is worth noticing a more menacing side. Economic ine-quality has continued to widen.
All the rungs on the economic ladder are now further apart than a generation ago, and the space between them continues to spread.
This widening of inequality leads to distress and misery for those at or near the bottom and anxiety for those in the middle. Left unchecked it could also undermine the stability and moral authority of the Nation».

Robert Reich, former US Secretary of Labour, Brandeis University, Financial Times, 3rd of March 1997²

Ma se è auspicabile che gli Stati Uniti non imitino tout court l’Europa (Gary Becker) e, nel contempo, altrettanto auspicabile che l’Europa non imiti tout court gli Stati Uniti (Robert Reich), e se entrambi i modelli stanno sperimentando difficoltà e problemi di sostenibilità, allora quale futuro progettare per i welfare systems? Quello europeo e quello statunitense sono i due principali (per certi aspetti unici) macro-modelli strutturati di welfare esistenti al mondo. Questo scritto prova a suscitare riflessioni, avanzando chiavi di lettura e alcune proposte.

2. Introduzione
Ha quasi due secoli di alto onorato servizio. Ha dato le fondamenta allo sviluppo dei welfare systems durante tutto il Novecento, dopo che la sua idea originaria era comparsa, con forme e modalità diverse, nell’Europa di metà Ottocento (Inghilterra di Beveridge e Germania di Bismarck). Si tratta del pay-as-you-go o della ripartizione nella traduzione italiana: il criterio che permette, con il concorso di tutti i redditi, di finanziare anno per anno le prestazioni del welfare system.

È grazie a questa idea che è stato possibile allargare gradualmente la copertura dei welfare systems, sino ad includere tutti i cittadini e, in alcuni casi, riconoscere anche diritti di cittadinanza universale. È sempre grazie ad esso che è stato possibile abbattere le conseguenze negative dei rischi che possono manifestarsi nel corso della vita dei singoli e delle famiglie: dai rischi della salute al rischio di incapienza dei redditi, dal rischio di inflazione ai rischi del mercato dei capitali, dal rischio di disoccupazione a quello di infortuni sul lavoro, ecc. È sempre il pay-as-you-go che ha permesso di gestire questi rischi con strumenti contrattuali semplici e poco costosi dal punto di vista amministrativo. Ha saputo e sa sfruttare al massimo i grandi numeri. Dal lato dei finanziatori, se tutti partecipano ognuno è chiamato a contribuire con importi contenuti e poco distorsivi; dal lato dei beneficiari, più ampia è la platea coperta meglio si può contrastare l’adverse selection e bilanciare tra loro profili di rischio diversi (rischi non perfettamente correlati, o specifici, alle varie fasi della vita, ecc.).

Un assoluto protagonista della costruzione dei moderni sistemi di sicurezza sociale, che ha permesso di fare degli istituti welfaristi dei motori di sviluppo umano, sociale e economico. Le condizioni ideali per il suo funzionamento sono quelle realizzatesi nel secolo scorso: da un lato la popolazione giovane e in aumento, dall’altro lato i significativi (rispetto alle medie di oggi) tassi di crescita delle economie, con buoni livelli occupazionali fatti per lo più di carriere stabili e continue. Le due condizioni non erano indipendenti ma si rafforzavano endogenamente.

Queste condizioni oggi stanno venendo meno e, se ci si sforza di investigare il medio-lungo periodo, nei prossimi decenni continueranno a deteriorarsi, se non si interverrà con dei cambiamenti nella struttura delle economie, dei sistemi sociali e dei criteri per il loro finanziamento. Fare il punto sullo “stato di salute” del pay-as-you-go significa fare il punto sullo “stato di salute” del welfare system. E, si badi, al centro dell’analisi non c’è solo il sistema di sicurezza sociale pubblico (quello che per antonomasia in Italia e in Europa si fonda sul pay-as-you-go). I punti deboli del pay-as-you-go pubblico hanno delle corrispondenze molto nette sia nella mutualità privata (le società di mutuo soccorso italiane, per fare un esempio), sia nel pooling assicurativo privato (su cui si fonda una parte considerevole del welfare statunitense). Il pooling assicurativo può esser visto come un particolare pay-as-you-go deciso per via contrattuale privatistica, e applicato a bacini di utenza che sono sottoinsiemi molto più piccoli della platea dei cittadini occupati e produttori di reddito.

Questo lavoro vuole portare alcune evidenze della necessità e dell’urgenza di riformare il modello di finanziamento su cui si sono sinora basati i Paesi industrializzati occidentali.

3. Il PayGo nei programmi di stabilità
La sostenibilità del pay-as-you-go viene investigata a partire dai programmi di stabilità o di convergenza (PdS) presentati dai partner UE. L’analisi viene calata direttamente nel quadro economico-finanziario. Utilizzare i PdS permette anche di avere una visione complessiva sui capitoli di spesa del welfare system che si reggono sul finanziamento pay-as-you-go.
3.1. Il carico su attivi e occupati nei programmi 2013
È possibile calcolare quattro indicatori di sostenibilità:

1) il peso su ogni attivo delle risorse necessarie per finanziare in pareggio la spesa sanitaria e di assistenza ai non autosufficienti;

2) il peso su ogni attivo delle risorse necessarie per finanziare in pareggio la spesa per sanità e assistenza ai non autosufficienti e pensioni;

3) l’indicatore 1 (espresso non per attivo ma per occupato effettivo);

4) l’indicatore 2 (espresso non per attivo ma per occupato effettivo).

I quattro indicatori possono esser letti direttamente come indicatori di sostenibilità del pay-as-you-go pubblico.

In Italia, oggi ogni attivo contribuisce (virtualmente se non è occupato) al finanziamento delle prestazioni sanitarie acute e per assistenza ai non autosufficienti con risorse annue pari a circa il 20,5% del Pil pro capite. Questa proporzione è destinata a crescere sino a superare il 26,6% nel 2060. Ogni occupato oggi sostiene (effettivamente) il finanziamento della sanità con risorse pari al 22,4% del Pil pro capite, destinato ad aumentare mano a mano sino a superare il 28,6%. Se si aggiunge anche la voce di spesa pensionistica, il peso su ogni attivo passa dall’odierno 58,3% al 67,3% nel 2060 (+9 punti percentuali), mentre il peso su ogni occupato dal 63,7% al 72,2% (+8,5).

Sono percentuali elevate, che gettano luce sui volumi del pay-as-you-go, quelli già raggiunti e quelli che saranno raggiunti in prospettiva, in assenza di interventi su composizione e struttura del finanziamento. Inoltre, dai dati emerge con chiarezza come, se la maggior parte del pay-as-you-go è assorbito dal finanziamento delle pensioni, il trend dei quattro indicatori sia guidato quasi interamente dalla dinamica della spesa sanitaria acuta e per assistenza ai non autosufficienti. Quest’ultima evidenza lascia intendere quali livelli il volume del pay-as-you-go potrebbe raggiungere in futuro se le proiezioni della spesa sanitaria e per le non autosufficienze non fossero quelle dello scenario “reference” di AWG-Ecofin, che hanno come driver principale la demografia, ma quelle in cui sono in azione e si combinano tra loro driver demografici ed extra demografici.

L’analisi dei PdS degli altri Paesi mette in evidenza criticità simili a quelle dell’Italia.

Persino la Germania, nonostante le profonde riforme del mercato del lavoro e del welfare condotte agli inizi degli anni Duemila, non può dire di avere con certezza esaurito gli aggiustamenti. Nonostante parta da carichi di pay-as-you-go inferiori a quelli italiani e degli altri Paesi, la Germania sperimenterà la crescita più forte degli indicatori di sostenibilità, come conseguenza di un processo di invecchiamento della popolazione che accelererà dal 2030-2035 in poi, quando entreranno nella terza età tutte le generazioni di immigrati arrivate negli anni Sessanta e Settanta ³. In Germania, oggi ogni attivo contribuisce al finanziamento delle prestazioni sanitarie acute e per assistenza ai non autosufficienti con risorse annue pari ad oltre il 19% del Pil pro capite. Questa proporzione è destinata a crescere sino a sfiorare il 30% nel 2060. Ogni occupato oggi sostiene il finanziamento della sanità con risorse pari al 20,7% del Pil pro capite, destinato ad aumentare mano a mano sino a toccare il 32% nel 2060. Se si aggiunge anche la voce di spesa pensionistica, il peso su ogni attivo passa dall’odierno 41,3% a circa il 62% nel 2060 (+18), mentre il peso su ogni occupato dal 44,5% al 65,8% (+20 circa).

In Francia, oggi ogni attivo contribuisce al finanziamento delle prestazioni sanitarie acute e per assistenza ai non autosufficienti con risorse annue pari a quasi il 23% del Pil pro capite. Questa proporzione è destinata a crescere sino a superare il 27% nel 2060. Ogni occupato oggi sostiene il finanziamento della sanità con risorse pari ad oltre il 25% del Pil pro capite, destinato ad aumentare mano a mano sino a sfiorare il 30% nel 2060. Se si aggiunge anche la voce di spesa pensionistica, il peso su ogni attivo passa dall’odierno 55,5% a circa il 63,5% nel 2060 (+8), mentre il peso su ogni occupato dal 61% a oltre il 68% (+7 circa).

Una condizione relativamente migliore sembra avere il Regno Unito, anche grazie al suo sistema pensionistico che ha già assunto da tempo un assetto multipilastro maturo e contribuisce ad alleviare il carico corrente del pay-as-you-go pubblico. Tuttavia, anche per il Regno Unito gli incrementi nel tempo degli indicatori di sostenibilità, compresi tra i 12 e i 14 punti percentuali da oggi al 2060, segnalano la necessità di mantenere alta l’attenzione per gli aggiustamenti strutturali futuri.

In Spagna, oggi ogni attivo contribuisce al finanziamento delle prestazioni sanitarie acute e per assistenza ai non autosufficienti con risorse annue pari a quasi il 15% del Pil pro capite. Questa proporzione è destinata a crescere sino al 22% nel 2060. Ogni occupato oggi sostiene il finanziamento della sanità con risorse pari a circa il 19% del Pil pro capite, destinato ad aumentare mano a mano sino a sfiorare il 24% nel 2060. Se si aggiunge anche la voce di spesa pensionistica, il peso su ogni attivo passa dall’odierno 35,4% a oltre il 54% nel 2060 (+20 circa), mentre il peso su ogni occupato da circa il 44% a oltre il 58% (+14 circa).

Sono coinvolti tutti, sia sistemi à la Bismarck che sistemi à la Beveridge. Variazioni significative (sopra gli 8 punti percentuali e con punte sino addirittura ai 20) del carico sugli attivi e sugli occupati si realizzeranno, a policy invariata, anche per Paesi, come la Francia e la Germania, che sinora hanno “convissuto” bene, sicuramente meglio dell’Italia, con elevati cunei fiscali e contributivi sui redditi da lavoro.

Se il pay-as-you-go per sostenere sanità, assistenza ai non autosufficienti e pensioni assumerà le dimensioni descritte, quale spazio rimarrà per finanziare gli altri istituti di welfare? Questa domanda non può essere ignorata, tenuto conto che la diversificazione degli istituti di welfare (per famiglia, minori, povertà, accesso alla casa, education, mercato del lavoro, ecc.) ha effetti positivi sia sullo stato di salute (fisica e mentale) che sullo sviluppo economico, e con ciò rientra a pieno titolo nelle azioni di policy su cui puntare per governare il trade-off tra esigenze di spesa sanitaria e disponibilità di risorse. E tenuto altresì conto che gli istituti di welfare a finalità redistributiva non possono fare a meno del finanziamento a ripartizione, oggi e in prospettiva “monopolizzato” dalla sanità e dalle pensioni.

I dati appena descritti riguardano Paesi di prima industrializzazione, storici fondatori dell’UE. Adesso che l’Unione si sta sempre più allargando verso Est, inglobando Paesi che si sono avviati all’economia di mercato e allo sviluppo industriale solo dopo gli anni Novanta, è utile capire quali saranno le prospettive a medio-lungo termine dei new enter, anche perché la sostenibilità dei loro welfare systems si riverbererà sulla dinamica e sulla tenuta dell’intera Unione.

Le proiezioni demografiche (Eurostat e nazionali) mettono in evidenza uno sfasamento temporale ampio, con i Paesi dell’Est che sembrano collocarsi all’inizio della transizione demografica in cui l’Europa occidentale si trovava negli anni Cinquanta e Sessanta. Questo si traduce in carichi da pay-as-you-go sugli attivi e sugli occupati significativamente inferiori. Tuttavia, pur con livelli inferiori alla media dei partner occidentali sia nel 2010 che nel 2060, l’incremento del carico del pay-as-you-go sarà significativo anche per i Paesi dell’Est, nell’ordine di una decina di punti percentuali. Questa dinamica suggerisce di non sottovalutare il problema e di non posticiparne la soluzione, facendo tesoro dei ritardi e degli errori compiuti dai partner occidentali.

Prendendo ad esempio la Lituania, ogni attivo contribuisce al finanziamento delle prestazioni sanitarie acute e per assistenza ai non autosufficienti con risorse annue pari a poco più del 10% del Pil pro capite. Questa proporzione è destinata a crescere sino al 13% nel 2060. Ogni occupato oggi sostiene il finanziamento della sanità con risorse pari a circa il 12,3% del Pil pro capite, destinato ad aumentare mano a mano sino a superare il 14% nel 2060. Se si aggiunge anche la voce di spesa pensionistica, il peso su ogni attivo passa dall’odierno 28% a oltre il 37% nel 2060 (+9 circa), mentre il peso su ogni occupato da circa il 34% a poco meno del 40 (+6 circa).

Le stesse elaborazioni possono essere prodotte per gli altri Paesi dell’Europa dell’Est, con identica evidenza.

Nicola C. Salerno: ADAPT research fellow e Direttore ODEP – Osservatorio Diritto e economia della previdenza.
1 – M. Buti, D. Franco, L. Pench, Reconciling the welfare state with sound public finances and high employment, in M. Buti, D. Franco, L. Pench (a cura di), The Welfare State in Europe. Challenges and Reforms, Edward Elgar, 1999, 3.
2 Ibidem.
3 Per la Germania l’afflusso di capitale umano dall’estero ha creato un vero e proprio secondo baby boom.

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