QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

La riforma del Welfare: il Paygo e i nuovi ammortizzatori del mercato del lavoro

Di fronte all’evidenza emersa, sono due gli interrogativi che emergono, collegati tra loro:
• Scale così alte di funzionamento della ripartizione sono compatibili con il buon funzionamento del sistema economico, e in particolare con gli incentivi individuali al lavoro, alla produttività, all’investimento?;
• Se la ripartizione è così tanto assorbita dal finanziamento di pensioni, sanità e Ltc, quali spazi restano per il finanziamento degli istituti di welfare che l’Italia dovrebbe rafforzare, e in particolare per i nuovi ammortizzatori del mercato del lavoro di cui si sta discutendo il disegno e soprattutto il finanziamento?11
La prima domanda muove dall’osservazione che, se la ripartizione ha tanti pregi12, essa non è immune da difetti. Quando l’estrazione di risorse dagli attivi/occupati supera soglie critiche, essa assume i connotati dell’imposizione. Ogni qual volta un soggetto deve corrispondere risorse, per finanziare prestazioni future delle quali si approprierà solo in probabilità e/o dopo tanti anni, si causa un inevitabile disincentivo (marginale) alla generazione di risorse nel presente, che aumenta in virtù del quadrato dell’aliquota complessiva di imposta/contribuzione obbligatoria.
Quest’ultimo concetto può essere anche espresso dicendo che, ogni qualvolta tra il reddito netto del lavoratore e il costo del lavoro sopportato dal datore di lavoro c’è un cuneo troppo ampio, ne discendono effetti negativi sulle relazioni produttive13. Si innesta, così, un circuito vizioso che, nel medio-lungo periodo (e l’Italia, con una struttura di welfare immutata dal dopoguerra, sta già vivendo il suo medio-lungo periodo), si torce contro lo stesso welfare system, privandolo delle risorse necessarie al suo funzionamento.
L’effetto depressivo dell’alta pressione fiscale-contributiva viene appesantito ancor di più se la destinazione delle risorse raccolte è subottimale. E qui si viene alla seconda domanda. Proprio perché la ripartizione è “risorsa scarsa”, essa va allocata in maniera ottimale tra finanziamenti ai vari istituti del welfare. Il welfare system è tanto più strumento di sviluppo economico e sociale quanto più è articolato per funzioni; quanto più riesce ad attivarsi in maniera sincrona con tutte le stagioni della vita di un individuo o di una famiglia, e con l’obiettivo di eliminare il più possibile necessità e bisogni, nella misura in cui questo è fattibile14.
Gli ammortizzatori del mercato del lavoro costituiscono un esempio emblematico, almeno con riferimento al caso italiano, dell’importanza di una struttura articolata ed equilibrata del welfare system, supportata da un utilizzo oculato delle risorse raccolte con la ripartizione.
Che si tratti di sostegno ai giovani mai occupati e alla ricerca del primo impiego, piuttosto che di un assegno di durata definita e condizionato a comportamenti virtuosi15 per coloro che perdono il lavoro, le prestazioni hanno una natura di coesione e di redistribuzione interpersonale e intergenerazionale che rende indispensabile un loro finanziamento a ripartizione. Una copertura individuale, anche tramite programmi assicurativi o programmi di accumulo avviati per tempo, è impercorribile per varie ragioni:
• I più giovani alla ricerca di primo impiego non avrebbero modo di predisporre una copertura autonoma (non percependo ancora redditi);
• La copertura assicurativa privata razionerebbe l’offerta, escludendo i soggetti a maggior rischio di disoccupazione;
• Il contratto assicurativo privato rimarrebbe troppo esposto a problemi di incertezza e incompletezza contrattuale, che farebbero levitare i premi di copertura e/o inasprire oltremodo le clausole per evitare comportamenti di moral hazard e adverse selection16;
• Programmi di accumulazione di risparmio potrebbero non essere capienti nel momento in cui si avesse bisogno di un sostegno per avvenuta interruzione del rapporto di lavoro. Anche in questo caso, sarebbero soprattutto i giovani nella prima fase della carriera in posizione di debolezza…
• … inoltre, l’accumulazione incentivata del risparmio con finalità welfariste dispiega i suoi effetti migliori nel medio-lungo periodo, quando si può beneficiare della capitalizzazione composta su orizzonti superiori ai 30 anni. Nel breve periodo, e soprattutto quando si è costretti a smobilizzi subitanei e di importi significativi17, il processo di accumulazione potrebbe non dare frutti o addirittura causare perdite in conto capitale;
• Su un piano più generale (di disegno del complesso degli istituti welfaristi), mentre la trasformazione multipillar per il finanziamento di pensioni e sanità18 si basa sulle proprietà positive della combinazione di diversi meccanismi di trasferimento nel tempo di redditi già guadagnati19, gli ammortizzatori per il mercato del lavoro hanno la finalità di sostenere l’occupazione/occupabilità per permettere di partecipare al processo produttivo e di guadagnare quei redditi da lavoro. Per questa ragione di base, gli ammortizzatori per il mercato del lavoro dovrebbero svolgere una funzione propedeutica alla diversificazione multipilastro del finanziamento di pensioni e sanità, e per ciò non esserne coinvolti20.
Assodato, dunque, che gli ammortizzatori per il mercato del lavoro non possono fare a meno del finanziamento a ripartizione, come reperire le risorse necessarie se già il peso della ripartizione su attivi/occupati è così alto e tale si manterrà, senza riforme di struttura, nei prossimi decenni? È questo – del reperimento di fonti di finanziamento stabili – lo snodo più problematico con cui si sta misurando il “Disegno di legge recante disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita” (cosiddetto “Fornero”). Ed è sempre questo l’ostacolo più grande sulla strada di qualunque progetto di riforma degli ammortizzatori del mercato del lavoro, verso un impianto non più settoriale-categoriale come rimane ancora quello attuale, ma in grado di rivolgersi a tutti i cittadini occupabili/occupati secondo regole ben disegnate sia per il finanziamento sia per l’accesso ai benefici e per il loro mantenimento.
I dati elaborati a partire dal Programma di Stabilità mostrano come, per dedicare al mercato del lavoro risorse ‘fresche’ e strutturali raccolte tramite la ripartizione, non si possa fare a meno di liberare porzioni di finanziamento a ripartizione oggi assorbite dal sistema pensionistico e dal sistema sanitario (prestazioni acute e di Ltc).
Da questo vincolo di risorse movimentabili tramite la ripartizione deriva la necessità che l’ammodernamento degli ammortizzatori del mercato del lavoro sia concepito il più possibile come un tassello di una riforma sistemica e organica di tutto il welfare, e legato alla trasformazione multipilastro di pensioni e sanità e, con riferimento a quest’ultima, anche alla realizzazione di un universalismo di tipo selettivo.
Tale visione di insieme è sempre mancata in Italia, e questa assenza si deve purtroppo registrare anche oggi. L’intervento sulle pensioni del “Governo Monti” non ha compiuto progressi sul fronte della riduzione dell’aliquota di contribuzione obbligatoria21, ha eluso ogni riferimento alla trasformazione multipilastro, e non ha avuto collegamenti espliciti e funzionali con l’ammodernamento degli ammortizzatori del mercato del lavoro. Medesima valutazione per quanto riguarda la sanità, lì dove non si sono compiute né scelte verso la selettività dell’universalismo22, né concreti progressi verso la trasformazione multipilastro23.
Tutti tasselli che si influenzano a vicenda, che si reggerebbero positivamente l’un l’altro in prospettiva riformista, e che restano davanti, da affrontare. Se da un lato l’urgenza della crisi non ha favorito la messa a punto di un intervento ad ampio respiro, dall’altro lato l’investitura di un Governo tecnico si giustifica proprio per la capacità di intervenire in tempi stretti sulla base di conoscenze già accumulate sui problemi e sull’agenda più adatta a risolverli.
Suggerire una linea di policy che recuperi la visione di insieme adesso, mentre il disegno di legge sul mercato del lavoro è in discussione parlamentare e la manovra sulle pensioni già fatta, è difficile. Fatto sta che si deve prendere consapevolezza che la riorganizzazione strutturale del nostro welfare system, e la connessa riqualificazione della spesa per welfare, non possono dirsi compiute né dall’ultimo intervento sulle pensioni, né dalle innovazioni, pur di rilievo, contenute nel disegno di legge sul mercato del lavoro. Il percorso è ancora lungo e i mesi che ci separano dalla scadenza delle legislatura andrebbero messi a frutto per predisporre un disegno di legge di riforma complessiva del welfare, dettagliato per quanto riguarda la fase di transizione, e da lasciare come preziosa eredità al prossimo Governo, qualunque esso sia.

Figura 2: Programma di stabilità – Italia (Aprile 2012)

1) Nostra valutazione sul programma di stabilità dell’Italia, aprile 2012
2) La tabella è l’ultima versione della stessa pubblicata in www.cermlab.it/argomenti.php?group=lavoro&item=96
3) Per le variabili demo vedi le proiezioni dell’Istat (demo.istat.it/uniprev2011/index.html?lingua=ita)
4) Il Dpg è costante nel 2011
5) La stima di crescita del Dpg è stata ricavata dal Fmi Weo, Aprile 2012
6) Le stime di crescita al di là del 2013 sono una interpolazione lineare dei dati pubblicati nel Patto di Stabilità per il 2015,2020,2025,2030… 2060


11 Si sta discutendo il “Disegno di legge recante disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita” (cosiddetto “Fornero”), messo a punto dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Uno degli snodi più problematici è il reperimento di risorse strutturali per finanziare i nuovi ammortizzatori per il mercato del lavoro.
12 È il principale strumento per promuovere la coesione sociale (tutti contribuiscono per erogare le prestazioni ai cittadini che ne hanno diritto); ha costi organizzativi/amministrativi relativamente contenuti; è il criterio di finanziamento più adatto a gestire il fenomeno, tipico dei contratti assicurativi, dello screaming, non compatibile con l’erogazione di prestazioni integranti livelli essenziali di assistenza; è il sistema che, sul fronte delle pensioni, può offrire ai costi più bassi una copertura integrale delle prestazioni rispetto all’inflazione e un tasso di accumulazione dei rendimenti contenuto ma a basso/bassissimo rischio (il tasso di crescita del Pil); è l’unica via per rendere praticabili prestazioni di assistenza continuata (Ltc) ai cittadini con mezzi insufficienti o con storie lavorative a redditi bassi (previa verifica dei mezzi in prospettiva universale e selettiva). Assieme a tutte queste qualità positive, la ripartizione può, a seconda della scala dimensionale a cui è esercitata, portare con sé dei controeffetti…
13 A parità di costo complessivo del lavoro, il datore può attirare solo lavoratori con una retribuzione netta di riserva relativamente bassa, cui in media corrispondono livelli di capitale umano e di qualifica professionale anch’essi relativamente bassi, con conseguenti ricadute sulla produttività. Dal lato del lavoratore, un carico fiscale e contributivo troppo alto (il cuneo tra retribuzione lorda e retribuzione netta) implica che la disponibilità marginale a dedicare tempo al lavoro e/o l’impegno marginale (a parità di orario contrattuale) si riduca per allinearsi al livello del beneficio marginale derivante dal compenso netto ottenibile.
14 Negli ultimi dieci-quindici anni, la letteratura economica ha approfondito i collegamenti tra struttura del welfare e crescita endogena. A proposito dell’articolazione per funzioni, essenziale per valorizzare il ruolo di promozione della crescita economica da parte del welfare system, cfr. Pammolli F. et alii (2008), “The Sustainability of European Health Care Systems: Beyond Income and Ageing”. Si veda anche Salerno N. C. (1998), “Sistema pensionistico e accumulazione di capitale umano in un contesto di crescita endogena” (tesi di dottorato ripresa in Economia Politica n. 1-2011).
15 Disponibilità a spostamenti sul territorio, frequenza di corsi di aggiornamento/perfezionamento, accettazione della prima o al più della seconda offerta di reimpiego, etc.
16 I problemi di moral hazard vanno in ogni caso affrontati anche all’interno di un sistema pubblico di assicurazione contro la disoccupazione. Il disegno delle regole è essenziale per promuovere i comportamenti più virtuosi da parte dei beneficiari dei sostegni.
17 Quanto necessario a una sufficiente sostituzione del reddito da lavoro cessato.
18 Affiancamento al finanziamento a ripartizione di una componente di finanziamento che si avvalga dei frutti di programmi di investimento sui mercati. Cfr. la recente proposta di Pammolli F. e N. C. Salerno (2011), “The Multipillar System for Health Care Financing: Thirteen Good Reasons for Open Capitalisation Funds, Covering both Pension and Health Care Provisions”.
19 I redditi da lavoro, deputati ad alimentare sia la ripartizione che i programmi di investimento sui mercati.
20 Il bilanciamento tra ripartizione e accumulazione reale implica anche che, dal sovrappeso sulla prima che emerge dalle elaborazioni sui dati del programma di Stabilità (cfr. tavola iniziale), non si passi ad una eccessiva iniezione della seconda, che porterebbe con sé dei controeffetti da scongiurare (eccessiva esposizione al rischio di mercato, interferenze sui valori di mercato in coincidenza con gli smobilizzi degli asset, fasi di sovraccapitalizzazione dell’economia, etc.).
21 Da cui dipende il monte pensioni che matura con le regole dell’accumulazione nozionale (le regole “Dini”).
22 Uno schema generale di base condiviso da tutte le Regioni. Sul punto, cfr. Pammolli F. e N. C. Salerno (2006), “Il copayment a difesa del sistema sanitario universale”, liberamente accessibile su www.cermlab.it/pub/group/n/item/81.
23 Il quadro normativo sui pilastri complementari per il finanziamento delle spese sanitarie e socio-sanitarie resta ancora frastagliato e affetto da diverse incoerenze. Sul punto, cfr. Pammolli F. e N. C. Salerno (2010), “L’integrazione pubblico-privato in sanità e assistenza alla persona”, liberamente accessibile su www.cermlab.it/argomenti.php?group=pensioni&item=45


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