La riforma del Welfare: il Paygo e i nuovi ammortizzatori del mercato del lavoro
Il capitolo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche del Programma di Stabilità dell’Italia riporta il quadro a medio-lungo termine con, in evidenza, le proiezioni per sanità, pensioni, indennità di accompagnamento, istruzione, indennità di disoccupazione1. La prima parte della tavola seguente riepiloga le proiezioni in percentuale del Pil, che sono svolte ipotizzando costanza dell’attuale assetto normativo2.
Figura 1: Quadro macrofinanziario Italia
Fonte: elaborazioni CeRM su Programma di Stabilità dell’Italia.
La spesa sanitaria è quella corrente a carico del bilancio Ssn, comprendente sia le prestazioni acute che quelle di lungodegenza, queste ultime rientranti nell’ampio capitolo della long-term care (“Ltc”). Dei 7,3 p.p. dedicati alla sanità, circa 0,8 p.p. si stima si riferiscano a prestazioni di lungodegenza svolte dal Ssn3.
L’assistenza ai non autosufficienti si compone di due parti. Per circa 0,8 p.p. di Pil consiste in indennità di accompagnamento a carico del bilancio dell’Inps. L’indennità si rivolge ai cittadini indigenti che hanno bisogno di assistenza continuata. Una prestazione cash, selettiva nei mezzi economici, rientrante anch’essa nel capitolo Ltc. La seconda parte, circa lo 0,2-0,3% del Pil, è costituita da prestazioni cash o in-kind erogate a livello locale, principalmente dai Comuni, classificabili anch’esse sotto la voce Ltc4.
La spesa pensionistica si riferisce alle pensioni di anzianità, di vecchiaia, ai superstiti, per invalidità e sociali (il perimetro coordinato all’interno del Gruppo di Lavoro sull’Invecchiamento della Popolazione di Ecofin). Nel 2011, la spesa per pensioni si attesta a 15,3 p.p. di Pil, di cui per prestazioni assistenziali (pensioni di invalidità e sociali) circa 0,6 p.p. di Pil5. Non rientrano in questa accezione di spesa le pensioni di guerra (dirette e indirette) che contano per poco più 0,1 p.p. di Pil.
La spesa per istruzione è quella corrente relativa a tutti i livelli sino alla laurea specialistica (sono esclusi i dottorati di ricerca e la ricerca universitaria).
Infine, l’indennità di disoccupazione si riferisce al complesso delle politiche passive per il lavoro con controparte direttamente il lavoratore, comprendenti l’indennità ordinaria, quella a requisiti ridotti, la speciale per l’edilizia, la speciale per l’agricoltura (restano escluse Cig, Cigs, Cig in deroga e mobilità).
Le voci riportate sono, all’interno della spesa pubblica, quelle maggiormente influenzate dalla dinamica demografica e dal processo di invecchiamento della popolazione6. Sulla base delle proiezioni del Pil, degli attivi e degli occupati contenute nel Programma di Stabilità (restando dunque all’interno in uno scenario coerente), si può calcolare quanto ogni attivo e ogni occupato sarà chiamato mediamente a corrispondere per finanziare le prestazioni sanitarie, pensionistiche e di assistenza ai lungodegenti (Ltc). Queste tre voci di spesa, che costituiscono il core del welfare italiano, sono infatti quasi integralmente finanziate a ripartizione, tramite imposte e contributi prelevati dai redditi di lavoro e che concorrono a formare il “famigerato” cuneo. Quanto pesa oggi e quanto peserà in futuro la ripartizione sugli attivi/occupati?
Nel 2011, ogni attivo deve, per finanziare in pareggio sanità, pensioni, Ltc, contribuire con risorse pari al 58,5% del Pil pro-capite. Questo sforzo si ridurrà di poco (al più di 4 p.p.) nei prossimi anni, soprattutto per effetto della riforma “Fornero” delle pensioni, per poi tornare continuamente a crescere dopo il 2020 sino a sfiorare il 66% nel 2060.
In termini di occupati, nel 2011 lo sforzo richiesto è di poco inferiore al 64%. Andrà a ridursi sino a quasi il 58% nel 2020, ma per poi riprendere una continua crescita sino a raggiungere il 70% nel 2060.
Nel valutare il carico su attivi/occupati si devono tener presente alcune precisazioni:
• Le proiezioni della spesa sanitaria Ssn si riferiscono allo scenario “centrale” che si concentra sull’effetto dell’invecchiamento della popolazione. Se si desse più spazio alle determinanti extra demografiche della spesa, le proiezioni mostrerebbero una dinamica più intensa7;
• Inoltre, le proiezioni sanitarie si riferiscono alla spesa di parte corrente, e non colgono le esigenze di rinnovamento delle dotazioni infrastrutturali e strumentali, che per l’Italia appaiono urgenti (e non solo nella sanità);
• La spesa per assistenza ai non autosufficienti potrebbe soffrire di sottostime. Per la quota a carico dei Comuni, si tratta di un universo ancora in parte sconosciuto alle statistiche aggregate nazionali, con lavori di censimento in prospettiva sistemica sia da parte di alcune Regioni che della Ragioneria Generale dello Stato e dell’Istat8;
• Al di là dei margini di miglioramento delle statistiche, un’ampia quota di long-term care è oggi svolta in maniera informale, da familiari o da amici, o sostenuta con risorse out-of-pocket. Questo implica che potrebbe non essersi ancora manifestata una parte significativa del fabbisogno da soddisfare con un finanziamento pubblico organizzato9.
I finanziamenti a ripartizione di sanità, pensioni e Ltc hanno in comune due caratteristiche che rendono necessario accomunare questi tre capitoli di spesa nelle valutazioni di sostenibilità. Non solo, in tutti e tre i casi, la ripartizione implica flussi di redistribuzione interpersonali: tutti concorrono, anno per anno, a finanziare le prestazioni dedicate ai beneficiari, tramite risorse raccolte dai redditi prodotti quello stesso anno. I flussi di redistribuzione si muovono anche nella medesima direzione assumendo spiccati connotati intergenerazionali.
Le pensioni si riferiscono per la maggior parte a ultra sessantacinquenni (e lo saranno sempre più dopo la riforma “Fornero”). All’interno della sanità, i profili di spesa pro-capite per fasce di età mostrano come si riferiscano a ultrasessantacinquenni circa l’80% delle prestazioni ospedaliere (in-patient), oltre il 70% delle prestazioni farmaceutiche territoriali (la distribuzione attraverso il canale delle farmacie convenzionate), circa il 50% delle prestazioni di diagnostica e specialistica. Per quanto riguarda, infine, il capitolo Ltc, oltre l’85% delle prestazioni (sia in-kind che cash) si rivolge ad ultrasessantacinquenni10. La redistribuzione messa in atto attraverso il finanziamento a ripartizione è in gran parte di tipo intergenerazionale.
Fabio Pammolli: Direttore del CeRM (www.cermlab.it | Roma).
Nicola C. Salerno: Senior Economist del CeRM (www.cermlab.it | Roma).
1 Il Programma di Stabilità dell’Italia allegato al Documento di Economia e Finanza del 2011.
2 In attesa che sia reso ufficiale il Programma di Stabilità del 2012 (all’interno del Documento di Economia e Finanza del 2012), il quadro macrofinanziario è integrato per tener conto degli effetti della riforma pensionistica “Fornero”. Alla data in cui si scrive, il Programma di Stabilità del 2012 è all’esame del Consiglio dei Ministri.
3 Cfr. Ragioneria Generale dello Stato (2012), “Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico e socio-sanitario – Le previsioni della Ragioneria Generale dello Stato aggiornate al 2011 – Rapporto n. 12 ”, liberamente accessibile sul www.tesoro.it
4 Cfr. Ragioneria Generale dello Stato (2012), cit.
5 Nel 2011, la spesa pensionistica di natura strettamente previdenziale (espunte le pensioni di invalidità, le pensioni sociali e gli assegni sociali) contano per 14,7 p.p. di Pil.
6 Per completezza rispetto alla tavola del programma di Stabilità, si riporta anche il dettaglio della voce relativa agli interessi passivi. L’andamento demografico è quello dello scenario “centrale” dell’Istat.
7 La spesa inclusa nel programma di Stabilità è quella lorda delle inefficienze di gestione. L’eliminazione delle sacche di inefficienza dai Sistemi Sanitari Regionali permetterebbe di liberare risorse per circa lo 0,3% del Pil. Grandezze importanti, soprattutto in anni di difficoltà per i conti pubblici, ma non tali da mutare il quadro macrofinanziario di medio-lungo periodo e le valutazioni sulla sua sostenibilità. Le considerazioni sviluppate da CeRM nel corso degli ultimi anni (modellistica SaniRegio e SaniMod) confermano quanto già espresso, nel 1998, dalla “Commissione Onofri”, che già allora giunse alla conclusione che sforzi di efficientamento nel capitolo di spesa sanitaria, benché auspicabili e necessari, non avrebbero da soli risolto lo snodo della sostenibilità di medio-lungo termine.
8 Nel 2003 la Ragioneria Generale dello Stato e l’Istat hanno avviato la prima indagine sulle prestazioni socio-assistenziali dei Comuni. Sono stati diffusi i dati per il periodo 2004-2008. La banca dati completa delle rilevazioni dal 2003 al 2008 è disponibile all’indirizzo web: dati.istat.it.
9 Le più recenti proiezioni dell’Ecofin e dell’Ocse mostrano come la dinamica della spesa pubblica per Ltc divenga significativamente più intensa quando si considerino driver extra demografici come la formalizzazione e l’istituzionalizzazione delle cure, la minor disponibilità di assistenza familiare e amicale (anche in virtù di auspicati progressi nei tassi di attività e occupazione di giovani e donne), l’obiettivo di non lasciare sfogare in maniera incontrollata sull’out-of-pocket i fabbisogni (soprattutto quando relativi a prestazioni che riguardano livelli essenziali di assistenza).
10 Cfr. Ragioneria Generale dello Stato (2012), cit.