QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

Barriere e opportunità all’implementazione di politiche di invecchiamento: una prospettiva comparata europea

1.5 Il progetto “Overcoming the barriers and seizing the opportunities for active ageing policies in Europe”: un quadro di sintesi per tipologie di Welfare State

L’approccio del progetto “Overcoming the barriers and seizing the opportunities for active ageing policies in Europe” è stato principalmente comparativo. Sono stati identificati 3 livelli di confronto: territoriale, analizzando sia i singoli paesi che seguendo il classico modello Esping-Andersiano dei regimi di welfare capitalism; tra settori di policies, prendendo in considerazione il mercato del lavoro, la sanità e la previdenza; l’impatto sulla normativa delle retoriche sull’invecchiamento attivo e il livello di diffusione e incisività delle pratiche. Lo studio del fenomeno ha previsto oltre all’analisi in questi tre settori, anche due sezioni dedicate all’approfondimento del concetto di anzianità attiva nei diversi paesi partecipanti, attraverso lo spoglio di documenti ufficiali, interviste ai testimoni privilegiati nei vari comparti e la conduzione di un delphi study con esperti nazionali. L’approccio ai temi dell’invecchiamento attivo ha avuto perciò un taglio generale olistico al quale si sono affiancate le sezioni di approfondimento specifiche nei tre settori, i cui risultati sono stati letti alla luce del peso e del senso complessivo delle politiche di ageing individuate e ipotizzate. Il disegno di ricerca partiva da una considerazione dal sapore provocatorio. Veniva sottolineato come, sebbene le politiche in favore dell’anzianità attiva fossero riconosciute come fondamentali e rilevanti a ogni livello di governo, emergesse una forte componente retorica priva di concreti programmi di riforma. Per dirla con Arend e Gsponer (2003), le politiche di active ageing sembrano una ‘buona idea’ ma la loro implementazione deve essere ancora realizzata. L’analisi delle barriere/opportunità alle politiche di anzianità attiva, elemento cardine del progetto, ha voluto mettere in luce le specificità socio-economiche, politiche, culturali e demografiche di ciascuna realtà territoriale. Se, a partire dalle direttive europee, le politiche di implementazione dell’active ageing sembrano formularsi come indirizzi di policy generali, la promozione di politiche dalla ‘taglia unica’ nei vari paesi può risultare meno efficace rispetto alla strutturazione di interventi mirati che tengano conto delle diversità locali. In questo senso il progetto di ricerca ha previsto dettagliate analisi di contesto nazionali, alla luce delle quali identificare per ciascun paese e in ogni settore quali fossero le barriere e quali invece le opportunità alla implementazione di politiche di active ageing.

La ricerca ha mostrato come al di là di alcune precipue differenze tra paesi, il paradigma dominante è quello che identifica l’invecchiamento attivo come permanenza nel mercato del lavoro degli over, una sorta di ‘invecchiamento produttivo’ che viene promosso, talvolta più in retorica che in pratica, nei diversi paesi.

Nei sistemi socialdemocratici dell’Europa del Nord, l’invecchiamento demografico è definito teoricamente come un problema di piena occupazione, dato l’elevato livello di servizi socio-sanitari erogati, i governi hanno ritenuto necessario mantenere ampia la base occupazionale mirando al mantenimento degli over nel mercato. Le azioni messe in campo hanno privilegiato l’intesa tra governo centrale e imprese, attraverso la creazione di misure che rispettassero e potenziassero le capacità dei lavoratori maturi da un lato, e il miglioramento dell’ambiente di lavoro rendendolo ageing-friendly dall’altro.

I sistemi di welfare continentale hanno operato invece in senso sostanzialmente opposto a quello messo in campo da quelli nordici. Più che un esercizio positivo, dispiegato attraverso politiche di inclusione nel mercato del lavoro, ivi le politiche di active ageing hanno operato verso tagli nel sistema di sicurezza sociale, contando sull’effetto scoraggiamento esercitato da tali ridimensionamenti sui lavoratori maturi nel perseguire strategie di pensionamento anticipato.

Se i regimi nordici attuano attraverso il rafforzamento e lo sviluppo delle capacità politiche per l’allungamento della vita lavorativa, quelli continentali invece creando deterrenti alle uscite anticipate, quelli liberali si sono interessanti principalmente a legittimare culturalmente, socialmente, politicamente e economicamente i maturi. Le strategie messe in campo, dirette e indirette, mirano ad abbattere le discriminazioni, e presentano un quadro di policy articolato e composito, il cui fine dichiarato è la rimozione degli ostacoli alla permanenza nel mercato del lavoro.

Più incerto appare il sistema di politiche implementato nei regimi dell’Est Europa, nei quali si registra un recepimento massiccio degli indirizzi di policy per un invecchiamento attivo provenienti dall’Unione Europea o da organismi internazionali, manifestando però ancora una fragile capacità istituzionale di governare le trasformazioni e mettere in campo azioni efficaci. L’invecchiamento è visto principalmente nei termini di povertà e esigibilità di benefit da parte degli over. Un ruolo centrale è rivestito dalle organizzazioni non governative, che comunque non mostrano un sufficiente grado di organizzazione e rappresentanza, e le problematiche dell’ageing rientrano nella più ampia sfida di produrre una governance efficiente ed efficace su una più vasta gamma di policy.

Nei paesi continentali la generale perdita di competitività, le rigidità del mercato del lavoro e la sostenibilità presente e futura dei sistemi previdenziali, hanno determinato la lunga stagione di riforme pensionistiche degli anni Novanta. Il contraddittorio politico e sociale in merito è ancora vivo e attuale. Il dibattito inoltre si è allargato alle problematiche relative alle minori prestazioni pensionistiche future, con la prospettiva di una produzione sociale di anziani poveri e una scarsa cultura e implementazione dei pilastri previdenziali complementari che costituirebbero un paracadute alla diminuzione delle prestazioni previdenziali. Negli ultimi anni la discussione è stata animata dalla progressiva consapevolezza che sovente l’alternativa all’uscita anticipata dal mercato del lavoro non fosse il mantenimento del posto di lavoro quanto l’inattività. In Inghilterra la stagione delle riforme previdenziali è stata antecedente agli anni Novanta, con un incoraggiamento e un orientamento verso il terzo e il quarto pilastro previdenziale.

La path dependance nei diversi paesi si intreccia anche con la composizione dell’arena politica, o per dirla a là Schattschneider, i differenti regimi di welfare designano chi è fuori e chi è dentro la messa a punto e l’organizzazione delle politiche. Da questo punto di vista, i paesi nordici e quelli continentali, convergono nella tripartizione del dibattito politico. Quando all’interno di questo quadro si inseriscono organismi di rappresentanza trasversali, come possono essere quelli che si occupano degli over, l’effettivo peso rappresentativo degli anziani affronta gli ostacoli propri dei processi consociativi. La forza delle associazioni e delle organizzazioni dei maturi viene perciò diluita e in parte dissipata nelle strutture consociative che corrono parallele ai processi politici (Ney 2005).

Ad esempio, i processi di policy making inglese in favore degli anziani si scontrano con la storica presenza delle charity, che hanno promosso e tramandato l’idea degli anziani come bisognosi e indigenti: si tratta di organizzazioni per gli anziani piuttosto che composte da anziani, con i limiti che da questo derivano. Nei paesi est europei invece, i processi di mobilitazione e partecipazione degli anziani ai meccanismi di governo sono ancora in divenire, da un lato mostrano assonanze con i paesi nordici e continentali, dall’altro presentano un vasto, ma debole dal punto di vista delle risorse, set di organizzazioni non governative di e per gli anziani.

Nonostante si evidenzino diversi assetti istituzionali, gli outputs dei paesi convergono largamente. Vengono infatti sostenuti approcci basati sul lyfe-cycle e promossa la formazione permanente come area di intervento strategica. Queste principali posizioni trasversali tra i territori contemplano una buona dose di retorica sul modello delle direttive europee, che determina in parte la convergenza dei policy outputs.

A parte queste differenze rilevabili tra regimi di welfare nello schema concettuale e nell’approccio al tema invecchiamento, è apparso difficile tematizzare le politiche di invecchiamento attivo per famiglie di sistemi di sicurezza sociale. Infatti sono emerse profonde differenze nelle politiche tra paesi appartenenti allo stesso sistema. Si tenga in considerazione che le policy di active ageing finiscono per avere un forte stampo nazionale, poiché incrociano politiche di competenza di tale livello quali previdenza, sanità e mercato del lavoro, per poi frammentarsi in una numerosa serie di esperienze sia a livello regionale che locale.

In generale appare evidente una forte asimmetria tra veloci cambiamenti demografici, difficili adeguamenti istituzionali e la vischiosità di atteggiamenti culturali stigmatizzanti gli over, che si traduce in una ridotta azione delle politiche per l’invecchiamento attivo. Soprattutto nei sistemi di welfare di stampo occupazionale, che presentano un mercato del lavoro fortemente segmentato tra insiders e outsiders, dalle barriere all’ingresso rigide a caratterizzato da una bassa mobilità, appaiono molto ridotte le opportunità di rimanere nel mercato del lavoro per i maturi. Se prendiamo in considerazione il settore della previdenza, l’uscita precoce dal mercato è una pratica di fatto ancora consolidata.

 

1.6 Barriere e opportunità all’implementazione di politiche di active ageing

Prima di scendere nel dettaglio dei vincoli e delle opportunità nelle tre aree di policy, riportiamo tre punti generali individuati come ostacoli alle politiche di ageing, che rivestono particolare rilevanza trasversalmente a tutti i paesi considerati: le pratiche discriminatorie, i costi dell’invecchiamento e una sorta di miopia del policy-making.

E’ emerso come le pratiche discriminatorie riguardino tutte le sfere della vita del maturo. Nel mercato del lavoro schemi di convenienza e pratiche consolidate costituiscono una forte pressione all’uscita dal mercato. I percorsi di reinserimento sono particolarmente difficili, non guidati, e scivolano spesso in posizioni a cavallo tra l’assistenza e tamponamento del bisogno fino al raggiungimento di una soglia anagrafica per l’inserimento negli schemi previdenziali. Inoltre le recenti riforme pensionistiche indeboliscono le prestazioni economiche che i maturi ricevono e soprattutto, riceveranno, fragilizzandoli maggiormente. Capacità di dinamismo e innovazione sono attribuiti solo ai giovani, mentre agli over viene genericamente collegata la lentezza ad adeguarsi a nuovi schemi socioculturali e lavorativi, con quello che viene chiamato il paradigma del deficit (Lieberum, Heppe, Schuler 2005).

Elemento comune registrato nei panel con gli attori privilegiati, è l’attenzione ai costi che una società che invecchia porta con se. La riflessione su questo punto converge sull’asimmetria delle trasformazioni nel sistema socioeconomico e socioculturale. Il mercato del lavoro è profondamente cambiato, analogamente alle strutture famigliari e sociali, mentre i sistemi di protezione sociale non sono stati “ricalibrati” a seguito di tali cambiamenti, con il risultato di aumentare la spesa sociale in modo insostenibile.

L’ultimo punto evidenziato dagli esperti, mostra numerosi punti disgreganti la creazione di una politica concertata e finalizzata a mettere in campo policies per la promozione dell’invecchiamento attivo. L’elevata frammentazione istituzionale, misure isolate e di raggio d’azione ridotto, lo sbilanciamento del dibattito politico sul tema previdenziale, sono tra gli elementi che denotano la mancanza di una visione sistemica dell’invecchiamento da parte dei policy makers. Questi mettono in campo politiche a breve termine, legate a dinamiche di consenso e rispondenti soprattutto a logiche elettorali.

L’analisi dei materiali di ricerca, come detto precedentemente ha mostrato una forte convergenza nei policy outputs dei diversi paesi. Ciò si nota anche analizzando i sistemi di barriere/opportunità nei vari settori, che mostrano una elevata convergenza. Nel mercato del lavoro le barriere individuate trasversalmente ai contesti territoriali, sono l’inadeguatezza delle skills professionali per coloro che vogliono reinserirsi nel mercati e le discriminazioni legate all’età. Le opportunità corrispondono agli orientamenti politici più frequentemente promossi: formazione continua, incentivi alle imprese per mantenere occupati i lavoratori maturi e una azione decisa per bloccare la pratica delle uscite anticipate. Nella pratica, ciò che la ricerca ha evidenziato invece sono state azioni e interventi che operano nel verso opposto: i programmi di attivazione si concentrano perlopiù sui giovani, le imprese non sfruttano gli incentivi per mantenere nel mercato gli over, le associazioni datoriali chiedono più flessibilità e meno protezione sociale mentre i sindacati di fatto avallano le prassi di prepensionamento, e le (poche) politiche di invecchiamento attivo sono interventi ‘pilota’ e sperimentali e non misure strutturali, mentre permangono politiche di reclutamento e espulsione di tipo young in/old out. Nel settore della previdenza si ripete lo stesso schema di quello appena mostrato per il mercato del lavoro. Le barriere e le opportunità individuate ricalcano perlopiù temi fortemente presenti nei documenti della Commissione Europea. Come elementi deterrenti identifichiamo la difficoltà di combinare pensione e lavoro, il sistema di tassazione e le aspettative del modello di vita ‘da pensionato’; come incentivi la flessibilità possibile tra lavoro e pensione e l’allungamento della vita lavorativa. Nella pratica l’analisi dei policy outputs mostra come vi sia una generale tendenza a posticipare gli effetti delle riforme previdenziali, nelle quali i problemi più che risolti appaiono più che altro rimandati. Un aspetto molto forte è quello della motivazione dei lavoratori: le diverse ricerche collezionate nei paesi restituiscono l’immagine di occupati maturi che ‘sanno’ che dovranno lavorare più a lungo, ma che non lo vogliono. Inoltre a livello di imprese emerge come non solo non vengano recepiti gli incentivi per mantenere gli over in azienda, ma come esse di fatto continuino a scegliere l’uscita anticipata dal mercato per i lavoratori maturi. Nel settore della sanità, le riforme operate nei paesi mirano al contenimento dei costi, per non aumentare la pressione fiscale, che si traduce nel taglio di alcuni servizi. Di fatto si registra ovunque l’aumento del ricorso a percorsi di cura privati rispetto a quelli pubblici e un forte crescita delle disuguaglianze di trattamento a livello subnazionale. Mentre gli esperti convergono nell’indicare come opportunità per implementare politiche di invecchiamento attivo nell’ambito della salute, l’aumentata consapevolezza dei soggetti a attuare comportamenti preventivi e virtuosi per la salute, le principali barriere rimangono le crescenti differenze tra le prestazioni su base territoriale e la mancanza di coordinamento e cooperazione tra i diversi livelli di governo del territorio e tra providers di cura.

 


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