QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

4.1 I tradizionali modelli di welfare

Tutti i sistemi di welfare sono messi in difficoltà dai rischi sociali emergenti o esistenti, ma ricorrono all’azione di contrasto in modo diverso e, dunque, utilizzano diversamente le risorse per affrontare le sfide che si pongono loro davanti. E questo renderà certo difficile a breve il processo di convergenza verso un modello sociale europeo. Viviamo in un mondo di soluzioni path-dependent e la possibilità di cambiamenti radicali nei sistemi di welfare europei è praticamente inesistente a causa dei vincoli istituzionali (Esping- Andersen et al. 2002). Non risulta realizzabile, infatti, allo stato attuale, un modello sociale unico pur nella condivisione da parte di governi dei 25 Paesi dell’Unione dell’importanza del ruolo svolto dalla protezione sociale nel contrasto all’esclusione e alla povertà e al permanere delle disuguaglianze. Inoltre, l’ingresso dei nuovi membri dilata ancor più nel tempo l’ipotesi di una convergenza verso il modello sociale europeo.
In particolare, la differenza nei modelli di welfare risiede non solo nella quantità di riserve destinata a ciascuna funzione, ma anche nelle diversità dei carichi di responsabilità attribuiti a ciascun attore (stato, individuo, famiglia, mercato) che rappresentano elementi caratterizzanti per i sistemi di welfare a secondo del ruolo loro attribuito dagli stati. (Sgritta, 2005). E’ dato acquisito che nella descrizione dei sistemi di welfare non ci si possa fermare allo Stato o ai rapporti tra questo e il mercato. Occorre prendere in esame il ruolo di altri protagonisti della scena sociale.
Seguendo questa interessante e originale chiave interpretativa del comporsi di volta in volta per ciascun sistema di welfare nazionale delle relazioni tra i soggetti verso i quali maggiormente sono indirizzate le responsabilità del garantire la giustizia sociale e l’allontanamento delle situazioni di disuguaglianza sarà opportuno analizzare nuovamente i tradizionali regimi per intravedere al loro interno il delinearsi, di volta in volta, di questa polarizzazione intorno a due forze che emergono dal flusso delle risorse destinate alla protezione sociale.
I livelli di spesa per la protezione sociale e di imposizione fiscale complessiva presentano grandi variazioni tra le nazioni dell’UE, con i paesi scandinavi e continentali in cima alla lista e quelli anglosassoni e dell’Europa meridionale in fondo. Le indicazioni relative ai nuovi Paesi membri presi in esame consentono di indicare una tendenza a posizionarsi nella fascia più bassa sia di spesa che di contribuzione statale della spesa (tabella 5.1.2).
I sistemi scandinavi, soprattutto Svezia e Danimarca, sono stati a lungo considerati come tipi quasi-ideali di welfare state e, hanno privilegiato un sistema di tassazione volto al finanziamento di una forte spesa sociale che permette una consistente offerta di servizi alla famiglia e all’infanzia (del resto, sono caratterizzati da alta fecondità), e sistemi di tutela per i più deboli che si estendono a tutta la popolazione; Anche se, i Paesi nordici vedono risolversi il problema dell’attrazione di risorse prevalentemente attorno a due attori: individui e Stato. Sono caratterizzati da un livello di tassazione elevato, che consente, inoltre, di finanziare una larga parte della spesa con contributo statale. Si tratta di Paesi nei quali la famiglia, intesa come nucleo formalmente costituito, non costituisce elemento di riferimento principale nella scena sociale e di conseguenza non possiamo definire “familisti”, seguendo una definizione cara ad Esping-Andersen, ma che sono in grado di assicurare notevole supporto alla famiglia, anche in virtù del sostegno dato in passato all’incentivazione dell’occupazione femminile (che in questi Paesi raggiunge livelli molto elevati). Sono, inoltre, tra i Paesi che maggiormente spendono nel settore dell’istruzione rispetto al Pil e nelle politiche di sostegno all’occupazione e che raggiungono livelli elevati di life-long learning.
I Paesi dell’Europa continentale sono caratterizzati da un livello di spesa sociale abbastanza consistente: in Paesi come la Germania, la Francia, l’Olanda la spesa per la protezione sociale è stata sempre generosa (28-30% del PIL), e viene finanziata facendo ricorso principalmente ai contributi dei datori di lavoro e dei lavoratori. In questi Paesi gli attori principali sulla scena sociale sono la famiglia e lo Stato. Diversamente dai Paesi scandinavi, destinataria delle risorse è la famiglia che risulta sostenuta dalla spesa sociale, ma non abbastanza uniformemente né consistentemente, forse, da raggiungere per tutti i Paesi livelli del tasso di fecondità totale (TFT) e del tasso di occupazione femminile ugualmente elevati. La spesa sociale, inoltre, finanzia la funzione disoccupazione e salute e disabilità in misura consistente rispetto ad altri regimi di welfare. Per sostenere l’occupazione vengono finanziate anche le misure di sostegno al mercato del lavoro, anche per fronteggiare alcune vulnerabilità di questi Paesi, come ad esempio la disoccupazione di lungo periodo in Germania.
Il sistema di protezione sociale dei Paesi mediterranei, pur contenendo al suo interno varie realtà, si differenzia dai precedenti, sia in termini di risorse impiegate, che di soggetti destinatari delle risorse. Si caratterizzano per una spesa complessivamente più bassa (si va dal 20% rispetto al Pil per la Spagna al 26,6% della Grecia) e per la scelta dei settori cui destinarla. Emergono la situazione dell’Italia per la funzione Pensioni (che sommando le voci vecchiaia e reversibilità raggiunge il 15,5% rispetto al Pil ed il 60% rispetto al totale delle funzioni) e un generalizzato scarso rilievo riservato, in termini di risorse, alle altre funzioni, in particolare, alla voce Famiglia e Figli, sia rispetto al Pil che al totale della spesa. Questa situazione rappresenta un paradosso: si tratta di Paesi che, per tradizione, possono definirsi “familisti” e per i quali i soggetti investiti della responsabilità di assicurare il benessere sono in primo luogo gli individui e le famiglie ma che, tuttavia, osservando i dati non sembrerebbero attribuire alla famiglia e all’infanzia molta rilevanza. Sono caratterizzati, infatti, da un TFT molto basso e da un tasso di disoccupazione femminile consistente, in particolare per Spagna e Portogallo che, per fronteggiare tale condizione, destinano maggiori risorse rispetto agli Paesi mediterranei alla funzione occupazione e alle politiche di sostegno al mercato del lavoro.
L’ultimo sistema di welfare è quello Anglosassone che si ispira prevalentemente ai principi di mercato e comprende due Paesi, tra loro molto diversi, la cui spesa sociale oscilla nel 2002 tra il 16% dell’Irlanda e il 27% del Regno Unito, ma che sono caratterizzati entrambi da un basso livello di pressione fiscale. L’Irlanda negli anni più recenti si è per taluni aspetti allontanata dal Regno Unito ed ha seguito un processo di ricalibratura del welfare avvicinandosi al modello continentale. (Ferrera M., Hemerijck A., 2003). è caratterizzata, inoltre, da un TFT che è il più elevato tra tutti i Paesi dell’UE, arrivando quasi a sfiorare le due unità. In alcuni settori di spesa come salute, famiglia, disoccupazione ed esclusione sociale si posiziona ben al di sopra della media UE.

Tabella 3: Spesa per protezione sociale/Pil, fonti di finanziamento e pressione fiscale. %. Anno 2002

Fonte: European Social Statistics Eurostat 2004.

Nel Regno Unito, al contrario, l’offerta di servizi sociali, oltre all’istruzione e alla sanità, ad esempio quelli rivolti alla famiglia e all’infanzia è piuttosto scarsa e di basso livello. L’accesso a tali servizi non è generalizzato ma collegato all’esistenza di uno “stato di necessità”.
Al buon livello di occupazione non corrisponde una altrettanto buona garanzia del reddito. La disuguale distribuzione del reddito e di accesso ai servizi sociali mantiene piuttosto alti i tassi di povertà, di emarginazione e penalizza i tassi di attività femminile.

5.  Alcune considerazioni conclusive

Da quanto emerso nel precedente paragrafo, i sistemi di protezione sociale sono tra loro molto diversi, perché diversi sono i Paesi per tradizione, per struttura demografica. economica, sociale. Ma tutti indistintamente sono attraversati da criticità che sono emerse nella trattazione analitica delle aree.
Le comuni sfide interne ed esterne si traducono in problemi differenti nel passare da un sistema di protezione sociale all’altro. Oggi la questione di un’efficace riforma del welfare non verte tanto sul progettare, in astratto, una nuova architettura della protezione sociale, quanto piuttosto sul ricalibrare i profili della politica sociale ed economica. Molti sforzi di riforma in Europa si sono ispirati all’idea della «protezione sociale come fattore produttivo» e al riconoscimento che la giustizia sociale può contribuire all’efficienza e al progresso economico (Ferrera, 2003).
Ricalibrare vuol dire spostare l’attenzione delle istituzioni, le risorse su diverse funzioni, su diversi “attori”, vuol dire mutare alcune scale di valori, entrare nel cuore profondo delle tradizioni dei Paesi e tentare di modificarle per contrastare gli effetti dannosi dei rischi sociali.
Invecchiamento, occupazione (in particolare femminile) ed ereditarietà del disagio per le giovani generazioni rappresentano tre tra le spine nel fianco della nuova Europa.
L’invecchiamento demografico rappresenta una sfida formidabile per i sistemi di welfare contemporanei. Il costo delle pensioni aumenterà significativamente nel primo quarto del XXI secolo. Alcuni lievi cambiamenti nell’età di pensionamento, nel tasso di fertilità e nelle dinamiche dell’immigrazione possono potenzialmente modificare la dimensione del problema, ma la direzione è chiara: c’è un urgente bisogno di riscrivere il contratto tra le generazioni (Ferrera, 2004).
L’invecchiamento demografico, se non adeguatamente gestito, potrebbe provocare un «conflitto intergenerazionale», connesso allo squilibrio fra una spesa pensionistica crescente, da un lato, e una spesa inadeguata per i bisogni delle fasce di età più giovani, dall’altro lato. Inoltre, inserisce i temi dell’eguaglianza e dell’equità di genere tra le priorità dell’agenda delle riforme.
Per la sostenibilità finanziaria del welfare state saranno cruciali le entrate generate da elevati tassi di partecipazione femminile al mercato del lavoro. D’altra parte, la stessa persistenza dei sistemi di protezione sociale europei dipenderà anche dalla disponibilità delle donne ad avere figli. Questo doppio vincolo pone una grande sfida. Il declino della fertilità, responsabile dell’invecchiamento demografico, è connesso in modi complessi alla partecipazione delle donne al mercato del lavoro (Ferrera, 2004). Non vi è dubbio che l’attenzione verso la componente femminile dovrà divenire in futuro maggiore e garantire una ricalibratura delle risorse soprattutto in termini di servizi17 nei confronti delle madri e di sostegno del ruolo che la donna riveste in termini di cura e assistenza ancora oggi all’interno del nucleo familiare.
La sfida più complessa, tuttavia, è rappresentata dal contrasto alla povertà tra i minori che, purtroppo, caratterizza ancora oggi le nostre società evolute “condannando” parte della popolazione più giovane a non riuscire a eliminare lo svantaggio iniziale che deriva dal provenire da una famiglia in condizioni di disagio. Occorre un’attività a tutto campo per garantire interventi in grado di sradicare l’iniziale gap che divide ragazzi della medesima generazione e che siano indirizzati soprattutto verso la formazione per impedire di riproporre all’infinito i medesimi problemi di emarginazione e povertà18 che hanno attraversato le loro famiglie di origine.
Rispetto agli obiettivi appena esaminati, l’architettura del welfare scandinavo, dunque, sembra già ben “calibrata” per rispondere ai nuovi rischi e bisogni connessi ad una società che invecchia e alla transizione verso la “nuova economia”; sia in termini di sostegno alle madri e all’infanzia19 (ben si conciliano, infatti, alta partecipazione delle donne al mercato del lavoro con alti tassi di fecondità), che di attenzione al settore della formazione ed istruzione. In particolare, sono caratterizzati da quote tra le più basse di minori che vivono in famiglie in cui nessuno lavora, di persone che sono a rischio di povertà dopo i trasferimenti (il che fa supporre che gli interventi siano particolarmente efficaci), di abbandoni scolastici, al contrario quote tra le più elevate di persone che sono coinvolte nel life-long learning, dimostrando sensibilità e attenzione alla formazione protratta nel tempo come strumento di accrescimento del capitale umano per raggiungere gli obiettivi di Lisbona.
Al contrario, gli altri sistemi di protezione sociale appaiono meno equilibrati e pronti a rispondere efficacemente alle sfide aperte dalle attuali condizioni demografiche, economiche e sociali. Sono distanti, nella destinazione delle risorse, dagli obiettivi e dalla potenziale incisività di un welfare moderno, efficace ed efficiente. In particolare, i mediterranei risultano troppo concentrati sul versante della protezione della vecchiaia e trascurano la spesa per l’istruzione e la formazione e raggiungendo, conseguentemente, alti tassi di abbandono scolastico, livelli modesti di persone con istruzione superiore e interessate dal life-long learning; gli interventi, in generale, non appaiono ben calibrati anche a giudicare dal perdurante rischio di povertà che coinvolge quote consistenti della popolazione nonostante i trasferimenti. I continentali presentano caratteristiche simili anche se con dimensioni più modeste e gli anglo-sassoni mostrano alti tassi di minori che vivono in famiglie in cui nessuno lavora a fronte dei quali, tuttavia, vi è un’alta quota di soggetti che continua la sua formazione dopo il periodo scolastico avvicinandoli per questo aspetto al modello nordico. In questi sistemi, infine, vi è una correlazione scarsa e di segno negativo tra TFT e spesa per famiglia e figli.
Dalla classificazione tradizione dei modelli di protezione sociale sono esclusi, per evidenti ragioni, i Paesi di recente adesione. In considerazione della scarsità di informazioni comparabili sul passato (in termini di serie storiche) e della non completa robustezza dei dati a disposizione, i nuovi membri possono essere avvicinati, per le loro caratteristiche nei comportamenti riguardanti la spesa sociale, ai Paesi con modeste prestazioni sia in termini di investimento che di risultato. Avendo riguardo alla parzialità dei dati, e con cautela nell’esame dei risultati, si è proceduto — come avvenuto per la classificazione dei Paesi effettuata per individuare possibili gruppi espressione di differenti rischi sociali — ad effettuare una Cluster Analysis anche sulla matrice delle variabili relative alla spesa per la protezione sociale; che ha prodotto risultati in linea con la classificazione tradizionale dei sistemi di welfare per i Paesi già membri dell’UE. Essa, tuttavia, può rivelarsi utile come indicazione per descrivere similarità e differenze dei nuovi membri. In particolare, la classificazione ha posto Malta insieme ai Paesi a tradizione mediterranea, mentre sia Slovenia, Ungheria, Repubblica Ceca, che Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia e Slovacchia in cluster autonomi.

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