QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

3. Le iniziative dell’UE

Per il principio di sussidiarietà (Delors J., 1991) che regola le competenze e i rapporti tra la Commissione Europea e i Governi degli Stati membri, l’Unione non può intervenire direttamente sull’organizzazione e la gestione dei servizi sanitari dei diversi Paesi europei, ma ha un ruolo riconosciuto nel campo della promozione della salute e in quello della prevenzione.
Tra le iniziative prese dall’UE c’è il Programma di Azioni per la Salute che, con i suoi tre settori di diffusione dell’informazione relativa alla salute, di promozione dei fattori determinanti per lo stato di salute e di coordinamento strategico per affrontare efficacemente eventuali emergenze, può avere un impatto significativo sulla mortalità evitabile e, in particolare, su quella prevenibile. L’informazione e l’educazione sanitaria possono indurre migliori stili di vita, le iniziative atte a promuovere la salute e a prevenire le malattie anche attraverso l’adozione di politiche intersettoriali, possono ridurre la morbilità e la mortalità, la capacità di rispondere in modo rapido e coordinato a gravi pericoli per la salute dell’intera popolazione europea può ridurre gli effetti preoccupanti di eventi gravi quali le pandemie.
Il primo Programma di Azioni Comunitarie nel campo della sanità pubblica (2003-2008) ha finanziato più di 300 progetti e interventi specifici con l’obiettivo di contribuire ad assicurare un alto livello di protezione della salute attraverso una strategia che prevedeva interventi integrati e intersettoriali a favore della salute e l’aumento della cooperazione degli Stati membri nel settore sanitario.
È opportuno sottolineare che recentemente, il Consiglio Europeo dei Ministri ha approvato il secondo Programma di Azioni Comunitarie di sanità pubblica (2008-2013) che è entrato in vigore il 1° gennaio 2008. Gli obiettivi del programma sono: a) aumentare la sicurezza dei cittadini europei; b) promuovere la salute con interventi specifici tendenti a ridurre le diseguaglianze; e) generare e diffondere l’informazione e la conoscenza in materia di salute.
La preoccupazione di ridurre le significative differenze ancora esistenti, sia che si tratti della diversa aspettativa di vita alla nascita o della differente incidenza di mortalità evitabile negli Stati membri dell’UE, sembra essere chiaramente presente nelle strategie dell’UE e il secondo Programma di Azioni Comunitarie che comprende numerose iniziative rivolte alla riduzione delle diseguaglianze, è considerato uno strumento efficace per ottenere gli obiettivi prefissati.

4. L’allungamento della vita e la sostenibilità finanziaria dei sistemi di welfare in Europa

Studi previsionali hanno stimato che nel 2050 ci saranno nell’UE circa 88 milioni di persone con età compresa tra i 60 e i 79 anni, rispetto ai 69 milioni del 2005 (Barea M. e Cesana G., 2005). Inoltre, le persone con più di 80 anni saranno circa 38 milioni rispetto ai 16 milioni del 2005.
L’aumento più significativo avrà luogo tra il 2020 e il 2030 e sarà a carico dei gruppi di persone tra i 60-69 e i 70-79 anni di età. Il primo gruppo è destinato a diminuire tra il 2030 e il 2050, mentre il secondo tenderà ad appiattirsi a favore di una forte crescita delle persone con più di 80 anni di età.
I cambiamenti demografici nei nuovi Stati membri hanno un andamento sostanzialmente analogo rispetto a quello dei Paesi dell’UE 15; in alcuni casi l’invecchiamento della popolazione è addirittura più pronunciato poiché il tasso di fertilità nei nuovi Stati membri, con l’eccezione di Malta e Cipro, è inferiore rispetto alla media europea. Quindi, sebbene l’aspettativa di vita sia più bassa rispetto a quella dell’Europa Occidentale, nei nuovi Stati membri dell’UE i livelli di invecchiamento e di dipendenza stanno aumentando rapidamente.
L’allungamento della vita in Europa è ovviamente un risultato importante legato verosimilmente al miglioramento delle condizioni di vita e dei servizi sanitari. Tuttavia, poiché alcune patologie degenerative, come ad esempio il morbo di Parkinson o la malattia di Alzheimer, sono più frequenti nelle persone che hanno superato i 65 anni di età e, in ogni caso, il costo per le cure sanitarie e per l’assistenza sociale aumenta fortemente nelle persone anziane, l’invecchiamento della popolazione pone un serio interrogativo sulla sostenibilità finanziaria dei sistemi di Welfare in Europa.
In uno studio dell’Economic Policy Committee del Novembre 2001 riguardante le proiezioni della popolazione dell’UE 15 in età da lavoro, realmente impiegata e in età da pensione, viene riportato che nel 2040 per ogni persona anziana pensionata ci sarà solo una persona e mezza effettivamente impiegata e quindi in grado di contribuire al fondo sociale. Inoltre, il bisogno di assistenza a lungo termine inizia a porsi con l’avvicinarsi del 65° anno di età e cresce in maniera esponenziale negli anni successivi (Bosa I. et al. 2005). È stato stimato che l’impatto dei cambiamenti demografici sulle risorse necessarie per finanziare le cure a lungo termine nei paesi dell’UE 15 richiederà nel 2050 di raddoppiare la percentuale di PIL destinata a questo settore (Economic Policy Committee, 2001).
Bisogna dire che molti di questi scenari sono stati costruiti sulla base dell’andamento della aspettativa di vita alla nascita, ma avendo come assunto l’attuale indice di comparsa della disabilità. Se l’aspettativa di vita libera da disabilità dovesse crescere con un ritmo più elevato rispetto a quello dell’aspettativa di vita alla nascita, le prospettive future sarebbero certamente migliori rispetto a quanto prospettato dalle previsioni citate precedentemente. In attesa di dati più definitivi sull’andamento della vita libera da disabilità, sembra opportuno citare le iniziative adottate dall’UE nel tentativo di garantire la futura sostenibilità finanziaria dei sistemi di Welfare in Europa.

5. L’ “Open Method of Coordination” e le strategie dei Governi per riformare i sistemi di protezione sociale

Nel Consiglio Europeo che si tenne a Lisbona nel Marzo 2000, fu deciso che “il metodo aperto di coordinamento” doveva essere applicato al settore del Welfare. I contenuti di questo metodo possono essere sintetizzati nelle seguenti azioni (Commission des Communautés Européennes, 2003):
a)     definire le linee guida dell’Unione e tracciare i percorsi idonei per il raggiungimento degli obiettivi a breve, medio e lungo termine;
b)     selezionare indicatori qualitativi e quantitativi e criteri di valutazione adeguati ai bisogni degli Stati membri e facilitare il confronto delle soluzioni migliori;
c)     trasferire i contenuti delle linee guida europee all’interno delle politiche nazionali e regionali;
d)     verificare periodicamente queste politiche ed elaborare conclusioni che possano essere di utilità per tutte le parti coinvolte.
Con il “metodo aperto di coordinamento” l’UE intende promuovere una strategia concertata con le autorità delle singole Nazioni, per modernizzare i sistemi di Welfare dei Paesi membri. La strategia di modernizzazione vuole raggiungere quattro obiettivi principali:
a)     riformare i sistemi di tassazione e i servizi sociali per rendere il lavoro più remunerativo e conveniente;
b)     garantire pensioni sicure e adeguate;
c)     promuovere l’integrazione sociale;
d)     assicurare risposte ai bisogni di salute di alta qualità e anche per il futuro.
La strategia dell’UE mette chiaramente in evidenza che non è possibile affrontare il problema della futura sostenibilità finanziaria dei sistemi di Welfare in maniera settoriale ed è uno stimolo importante ai Governi degli Stati membri per definire le priorità d’intervento sui problemi più urgenti di ogni singola realtà.
Conseguentemente, le strategie dei Governi tendenti a riformare i sistemi di protezione sociale devono prevedere un ampio spettro di interventi in cui ciascun Paese deciderà le priorità in relazione alle problematiche locali ritenute più urgenti.
Gli interventi più significativi che sono stati adottati riguardano:
a)    il miglioramento dei servizi pubblici attraverso un più ampio utilizzo della tecnologia informatica per aumentare la produttività e un uso più ampio del benchmarking per identificare le inefficienze, adottare le migliori soluzioni e aumentare la competitività;
b)    il cambiamento del rapporto con i produttori di servizi, introducendo incentivi per aumentare l’efficienza e la cultura dei risultati;
c)    l’utilizzo di tecniche di mercato nell’appaltare i servizi pubblici, come l’introduzione di elementi di competitività, un maggior utilizzo dei privati e delle collaborazioni pubblico-privato;
d)    la riforma delle competenze fiscali dei diversi livelli di governo, a favore di processi di decentralizzazione;
e)    l’introduzione di forme di contribuzione diretta al pagamento da parte degli utilizzatori dei servizi;
f)    la riforma dei sistemi pensionistici per cercare di aumentare l’età pensionabile;
g)    le riforme dei sistemi sanitari e dell’assistenza a lungo termine per promuovere una organizzazione più efficiente dei servizi che hanno minori costi, come, per esempio, le cure primarie, l’assistenza domiciliare e l’assistenza informale.

6. Conclusioni

È difficile valutare l’adeguatezza e l’efficacia delle iniziative intraprese dall’UE e degli incentivi che l’Unione mette a disposizione dei singoli Governi per superare i problemi derivanti dai cambiamenti demografici che stanno attualmente interessando la popolazione europea. In ogni caso, va riconosciuto all’UE il merito di aver avviato tempestivamente alcuni processi importanti.
In primo luogo, l’UE ha analizzato approfonditamente gli aspetti rilevanti del fenomeno dell’allungamento dell’aspettativa di vita: dalla necessità di intervenire per ridurre le diseguaglianze ancora presenti tra i diversi Stati membri, alla elaborazione degli scenari sull’impatto che i cambiamenti demografici avranno sulla futura sostenibilità finanziaria dei sistemi di Welfare europei.
L’UE ha anche anticipato molti Paesi membri nella messa a fuoco di queste problematiche e ha preso numerose iniziative per aumentare la consapevolezza dei diversi Stati, in particolare di quelli che tendevano a sottovalutare le dimensioni dei problemi o a ritardare decisioni adeguate a causa dell’impopolarità delle decisioni stesse.
Inoltre, l’UE ha definito una politica di sviluppo complessiva e ha proposto una metodologia per affrontare la sfida.
La visione politica è stata presentata con la cosiddetta “Strategia di Lisbona”: lo sviluppo della società europea nel periodo 2000-2010 si basa su un aumento della capacità competitiva fondata a sua volta sulla crescita dell’economia e della società della conoscenza. Tuttavia questa maggior competitività non può essere raggiunta a scapito dei livelli di protezione sociale attualmente garantiti ma, anzi, tali livelli dovrebbero essere ulteriormente migliorati.
Il metodo, da un lato propone azioni che l’UE e i singoli Stati membri possono intraprendere in modo coordinato per migliorare la qualità e l’efficienza dei diversi sistemi nazionali di Welfare, dall’altro sottolinea la necessità di affrontare i problemi con la consapevolezza che non si potranno avere risultati significativi adottando provvedimenti limitati e prendendo iniziative scarsamente efficaci.

Riferimenti bibliografici
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