QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

3. Comportamenti nazionali, prospettive e rischi

Ma torniamo ai risultati. L’età reale di pensionamento si è prolungata di un solo anno con andamenti intermedi del periodo d’interesse oscillatori mentre i tassi d’occupazione hanno ridotto con progressi lineari di circa la metà il gap con l’obiettivo di Lisbona. Alla luce di questi due andamenti non è eludibile un tentativo di interpretazione che non si ponga naturalmente l’obiettivo di fornire una vera e propria spiegazione. La numerosità e la complessità degli elementi in gioco, che coinvolgono interessi materiali, modelli organizzativi, consuetudini relazionali, prassi datoriali consolidate e diritti sociali acquisiti, modelli culturali, stili di vita e così via, certamente non permette di dare qui risposte adeguate. Ciononostante si tenterà di tratteggiare un tipo di riflessione che conduca a qualche considerazione soddisfacente.
Innanzitutto l’azione europea e, a seguire, quella degli Stati membri. Anche se in un processo non meccanico, a partire dalla seconda metà degli anni ’90 l’azione sollecitata dall’Unione europea verso il target dei lavoratori over si è incardinata nelle riforme nazionali dei sistemi previdenziali e dei mercati nazionali del lavoro. E sembra da questo punto di vista plausibile sostenere che, in linea generale, vale a dire nella grande maggioranza dei casi, l’azione nazionale è stata più immediata e intensa nel primo dei due settori. Questo per un insieme di ragioni che vanno dalla diversa strutturazione istituzionale all’interno degli stati membri dei due settori, con politiche previdenziali del tutto centralistiche e politiche del mercato del lavoro “miste”, con importanti competenze decisionali e gestionali allocate anche a livello regionale, alla maggiore possibilità che le politiche previdenziali hanno offerto di operare sia varando misure restrittive omogenee dei requisiti per le uscite anticipate, sia attivando meccanismi di incentivi-penalità come leva di comportamenti individuali “virtuosi”, a prescindere dalla considerazione di condizioni soggettive e contestuali più o meno favorevoli alla loro attuazione. L’incremento dell’occupazione matura via gestione del mercato del lavoro si presenta come obiettivo decisamente più complesso sia a causa delle disomogeneità territoriali di arrivo delle indicazioni europee e regionali, sia perchè — al di là dei più o meno brillanti disegni regionali di policy — profondamente immersa nel sistema allargato di convinzioni e relazioni economiche e sociali locali.
Sul primo versante, quello delle riforme previdenziali, le azioni di riforma sono state più comparabili (e comparate) di quelle agite sul versante delle politiche del lavoro. Questo forse anche perché le prime hanno avuto, a livello dell’organizzazione istituzionale dei singoli Stati, punti di riferimento centrali, essendo allo stesso tempo espressione di culture nazionali di welfare che, pur se diversificate da un capo dell’Europa, hanno trovato nei sistemi previdenziali le loro prime e più consolidate espressioni, determinando l’esistenza di istituti più simili e maggiormente confrontabili da un Paese all’altro rispetto alle strutture e modalità di governo del mercato del lavoro. Su questa base, semplificando, esse hanno agito, in assonanza con le indicazioni europee, da un lato iniziando a porre barriere e vincoli legislativi contro le varie forme di uscita anticipata; dall’altro introducendo il principio della flessibilità di uscita in relazione all’età, introducendo maggiorazioni e riduzioni delle future rendite pensionistiche rapportate alla durata effettiva individuale del lavoro, introducendo forme di pensionamento graduale. Dall’altro lato c’è da ribadire che, pur se raccordate alla SEO, le riforme europee del mercato lavoro esprimono, rispetto a quelle in ambito previdenziale, una maggiore eterogeneità e dunque una minore comparabilità trans e intra-nazionale. Questo probabilmente è dovuto al loro minor consolidamento nella vicenda storica del welfare europeo, ed anche alla loro connotazione statuale non centrale, con allocazioni istituzionali ai livelli sub-nazionali di governo. La personalizzazione delle politiche è inoltre un’attività che richiede, al di là della differenziazione delle pathways nazionali più o meno predisposte verso il criterio dell’attivazione, risorse e competenze molto elevate, non sempre facilmente reperibili in tutti gli scenari nazionali di welfare. Anche a fronte dei limiti della ricerca empirica comparativa sulle modalità di attivazione del lavoro maturo, è comunque chiaro che i Paesi scandinavi e quelli anglosassoni hanno avviato — più di quelli dell’Europa continentale e mediterranea — politiche e pratiche di attivazione del lavoro maturo relativamente tempestive, integrate e anche mirate sia a livello aziendale che a quello delle strutture preposte al governo territoriale dei sistemi occupazionali.
A titolo esemplificativo si guarderà brevemente di seguito, oltre che all’Italia, a tre paesi, la Finlandia, Francia e Regno Unito, caratteristici di altrettante modalità d’approccio al tema del lavoro maturo (cfr. figura). Le migliori performance sono (notoriamente) quelle realizzate dalla Finlandia, considerata sul piano europeo una buona pratica per eccellenza. Vigono l’età di pensionamento flessibile (fra i 62 e i 68 anni) e fin dai primi anni 2000 piani di policy integrati sia a livello nazionale che settoriali e locale in cui è assegnato un forte ruolo agli attori socio-economici territoriali.
La Finlandia si distingue per l’approccio “storicamente” più integrato e orientato al mantenimento della capacità di lavoro degli over; la Francia per il limite di coerenza delle politiche di mantenimento in attività del lavoro maturo, forse oggi superato dal recente varo di un piano nazionale particolarmente rivolto al mondo del lavoro; il Regno Unito si distingue a sua volta sia per la presenza di misure antidiscriminazione, sia per l’azione molto spinta di incitamento forzoso e sostegno personalizzato attraverso piani nazionali e programmi mirati al rientro al lavoro degli over. La Francia, la cui azione è stata caratterizzata fino al 2006 da politiche contraddittorie, quando il Governo Villepin ha varato un importante Piano nazionale quinquennale basato su cinque misure (rappresentazione socio-culturale; mantenimento; rientro; pianificazione fine carriera; rifinanziamento) e 31 linee. La performance del Regno Unito è di poco superiore a quella italiana, e ha giocato sull’integrazione fra (bassi) redditi previdenziali e redditi da lavoro. Sono recentemente varate iniziative importanti, fra cui il New deal fifty plus (nel 2002); il Pathways Work (nel 2005); la legge nazionale antidiscriminazione per età (nel 2006).

Figura 1: Alcune evidenze empiriche “semplificate” (UE a 15 e quattro paesi: Francia, Italia, Finlandia, Regno unito)

Fonte: Eurostat.

L’Italia si colloca ai livelli più bassi della performance media europea, registrando nel 2006 un differenziale negativo rispetto all’occupazione europea a circa 13 punti percentuali. Le statistiche più analitiche hanno rilevato come la recente crescita occupazionale delle classi d’età maggiori sia stata caratterizzata dalla forte presenza, in particolare femminile, nelle occupazioni non standard, il che può suggerire tanto “l’obbligo” a lavorare in forma non stabile da parte di persone non più in grado di trovare altre occupazioni, quanto la possibile convergenza di esigenze di reciproco “disimpegno” e contemporaneo utilizzo di capacità professionali sedimentate nel tempo (Cnel, Rapporto sul mercato del lavoro, 2006).
L’età media di uscita dal lavoro nel 2005 ha registrato un differenziale di quattro mesi (EU = 61,1; Italia = 59,7) ed è interessante considerare a tal proposito l’andamento contraddittorio delle pensioni d’anzianità. Da un recente studio svolto dall’Ires è risultato come fra il 2002 e il 2006 la popolazione dei pensionati di anzianità sia cresciuta di circa il 25%. E come però tuttavia la struttura dei pensionati per anzianità sia in repentino mutamento, soprattutto sotto il profilo dell’età, che nell’ultimo quadriennio si è decisamente spostata in avanti. In particolare se nel 2002 la classe d’età più rappresentativa era quella dei 60-64enni (seguita dai 55-59enni) nel 2006 la situazione è fortemente cambiata, con i 65-69enni ormai quasi alla pari con la classe d’età precedente e al secondo posto tra le classi dei pensionati per anzianità. È inoltre indicativo che mentre i prepensionamenti risultano in netto calo, si rileva la crescita degli oneri per Cassa integrazione e mobilità (ancora secondo lo studio dell’Ires, tra il 2000 e il 2004 il numero dei beneficiari dei due strumenti è passato da 85.000 a 105.000 circa). Le classi d’età dei beneficiari di questi strumenti si concentrano intorno a quelle pensionabili (50-55enni 55-60enni, con una crescita progressiva della seconda delle due classi d’età, divenuta nel volgere dell’ultimo quinquennio la classe d’età maggioritaria (Ires, “Fra strategie ed esiti. Le politiche di valorizzazione del lavoro maturo e dell’attività degli anziani”, Dattiloscritto, Roma, 2007).

4. Considerazioni conclusive

A fronte dei processi di ristrutturazione degli anni ’80 e ’90, la struttura “forte” del welfare europeo ‘classico’ ha rappresentato un elemento di salvaguardia della manodopera maschile occupata a tempo pieno e indeterminato. Sulla base dell’utilizzo massiccio e distorto dei regimi previdenziali europei (piuttosto che di politiche del lavoro) e in quanto collocati nei regimi pensionistici, gli over 45 si sono visti attribuire uno status di vecchiaia (per il lavoro). Nelle mutate condizioni economiche, sociali e demografiche si è reso successivamente necessario un profondo cambiamento nelle logiche del sistema europeo di protezione sociale, che ha dovuto limitare le uscite anticipate, puntando di più sull’attività delle persone avanti negli anni. L’Unione europea ha agito in questa direzione un ruolo fondamentale di guida nei confronti degli Stati membri, sviluppando un processo che culmina nella Strategia europea di Lisbona (2000), rafforzata e corretta a seguito della valutazione a medio termine (2005). Anche sulla scorta di queste sollecitazioni e della dialettica in corso con la UE, gli Stati membri iniziano politiche di inversione del ciclo delle “uscite anticipate”, avviando o sviluppando misure, sia sul versante delle riforme previdenziali sia su quello del recupero e dell’attivazione del lavoro, rivolte al mantenimento in attività e al rafforzamento e all’attivazione dei lavoratori over 45.
Questo nuovo corso può ancora apparire caratterizzato dall’onda lunga delle restrizioni dei criteri d’accesso alle uscite anticipate e dall’operatività delle riforme previdenziali varate in Europa intorno alla metà degli anni ’90, comprendenti l’allungamento dell’età pensionabile, ed in cui ricorrono i meccanismi di incentivazione e penalizzazione delle opzioni individuali di maggiore o minore durata nel lavoro. Emergono naturalmente innovazioni anche sul versante delle politiche del mercato lavoro, cui la Strategia europea per l’occupazione ha dato una notevole spinta e armonizzazione. Qui le esperienze sono però più recenti, con maggiori connotati di “esemplarità” e meno comparabili, anche date le caratteristiche “una tantum” dei Piani nazionali varati in favore dell’occupazione matura e della struttura decentrata del governo dei mercati del lavoro nazionali. In questo quadro, le azioni più forti o visibili sono quelle promosse dai Paesi nordici (che sviluppano politiche di concertazione sociale, di riorganizzazione e di salute del lavoro) e dal Regno Unito (in cui c’è una peculiare combinazione di politiche fra la riforma in senso restrittivo dell’assistenza sociale e sviluppo delle azioni mirate all’occupazione anche dei soggetti più deboli). A fronte di ciò, i tassi di occupazione delle persone in età matura riprendono a crescere dalla metà degli anni ’90, sia pure con notevoli scostamenti da paese a paese (l’Italia è uno dei fanalini di coda di questa ripresa) e spesso grazie alla componente femminile del mercato del lavoro (che probabilmente risponde a logiche diverse di partecipazione al lavoro), ma si rivelano mediamente e generalmente distanti dagli obiettivi fissati a Lisbona.
Ricapitolando e per concludere, l’ormai lunga stagione di recupero in attività del lavoro maturo si è caratterizzata per il suo procedere lungo due principali direzioni di policy: quella dei sistemi previdenziali e quella delle politiche del mercato del lavoro. A livello nazionale normalmente i due versanti si sviluppano in maniera distinta e con un’anticipazione ed enfasi maggiore sul versante previdenziale. Ancora normalmente, successivamente l’attenzione si rivolge anche al mercato del lavoro (dove il criterio è di passare da logiche di tutela passiva del reddito a criteri di attivazione della manodopera) e in maniera che si vorrebbe più integrata fra i due ambiti. Le ragioni della diversa tempistica sono evidenti. C’è un’indubbia maggiore facilità a limitare, con indicazioni centrali di policy, le diverse forme di uscita anticipata (a partire da quelle individuali e volontarie) che avrebbero innalzato le età medie reali di pensionamento che a loro volta avrebbero influito sull’innalzamento dei tassi d’occupazione delle persone avanti negli anni.
Alla luce del quadro d’insieme sia dei passaggi di policy sia degli output ottenuti negli ultimi anni sembra di poter concludere che ci sia probabilmente da attendersi ancora non molto da eventuali ulteriori ‘aggiustamenti’ delle sole politiche previdenziali. Soprattutto in Italia sarebbe oggi necessario procedere con convinzione verso il lancio di politiche di settore nazionali e intersettoriali integrate; l’attuazione efficace delle politiche e misure regionali e locali in essere (sviluppando la capacità delle strutture locali di personalizzazione e placement degli over), di culture aziendali dell’età profondamente rinnovate e capaci di rigenerare investimenti sulla manodopera ed infine cambiamenti in profondità dei diversi comportamenti sociali, spesso sottilmente discriminatori, di cui ciascuno di noi è probabilmente, inconsapevolmente, portatore.

Riferimenti bibliografici
European Commission, Social Protection Committee (2007): Active Ageing. The Policies of EU Member States, Bunderministerium für Arbeit und Soziales, Bonn.

Mirabile, M.L (2006): “Essere Over. Età, lavoro e nuovi scenari di welfare”, Quaderno Spinn, n. 23, Roma.

Ires (2007): “Between Strategies and Exits. The Policies of Upgrading Employment Among the Middle Aged and the Activity of the Elderly, Printed, Rome.

Pagine: 1 2