QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

Easy Care: un modello innovativo di rete a sostegno del Welfare Community a protezione variabile

1. Introduzione

Il panorama italiano del settore dei servizi socio-assistenziali si è notevolmente ampliato e ha raggiunto livelli di dinamicità, eterogeneità e complessità tali da imporre a tutti gli attori del settore (operatori pubblici e privati, famiglie, enti programmatori, ecc.) una capacità di lettura e orientamento molto elevata.
Sul lato dell’offerta, infatti, sono presenti numerosissime categorie di operatori e di recente si sono affacciati ulteriori nuovi soggetti — sia in seguito a interventi normativi (ad esempio il D.Lgs. 155/2006 sull’impresa sociale) sia in seguito all’evoluzione delle dinamiche interne alla società civile (ad esempio l’ingresso delle assistenti familiari e il loro diffuso impiego da parte delle famiglie).
Sul lato della domanda i trend demografici ed economici, gli stili di vita e l’avanzamento della scienza e della tecnica determinano l’emergere continuo di nuovi bisogni socio-assistenziali che, per essere soddisfatti, necessiterebbero di un incremento di spesa pubblica non sostenibile e dell’attivazione di logiche o strumenti più efficaci.
Inoltre, le politiche di spesa pubblica e le normative che disciplinano l’accesso ai servizi, l’erogazione e il controllo delle prestazioni sono significativamente difformi anche in territori contigui e solo di recente si evidenziano iniziative nazionali di rilievo (come la legge quadro sulla assistenza, fondo nazionale per la non autosufficienza e livelli essenziali di assistenza) tese a ridurre le differenze e le disuguaglianze territoriali.
Infine, la richiesta di sempre maggiore partecipazione (e responsabilizzazione) alla spesa da parte delle famiglie e un recente significativo riconoscimento dei diritti del consumatore (codice del consumatore, carta dei servizi, class action, ecc.) ha portato a una progressiva maturazione dell’utente-fruitore di servizi socio-assistenziali a consumatore-cliente titolare di diritti.
Da tutto ciò risulta evidente come sia la sfera del pubblico e del privato, sia le famiglie necessitano di strumenti e soggetti di informazione, orientamento, coordinamento ed erogazione di “natura professionale” che sostengano l’operatore pubblico e le famiglie nei reciproci ruoli di attori del mercato dei servizi socio-assistenziali e integrino le specificità dei vari operatori del welfare, recuperando efficienza e appropriatezza nei percorsi assistenziali.
Tuttavia, negli ultimi anni alcune normative regionali e alcune azioni sindacali e politiche sembrano rimettere in discussione la attualità e la validità del principio di sussidiarietà perno del Welfare Community.

2. La sussidiarietà: origine e affermazione

Il principio di sussidiarietà, ora particolarmente attuale seppure discusso nelle sue varie forme applicative, rappresenta un aspetto cruciale del rapporto fra stato e società civile. Più esplicitamente la sussidiarietà — da subsidium, vale a dire aiuto — ha a che fare con una questione tutt’altro che semplice: pone l’esigenza di definire nuovi confini e nuovi ruoli all’interno del sistema con cui si regola una comunità tra pubblico e privato in virtù di quali bisogni e con quali compiti nei confronti dei cittadini.
Le radici della sussidiarietà sono molto lontane nel tempo e, nel corso dei secoli, tale principio si è accostato a diverse posizioni civili, morali, politiche e religiose, fino ad essere regolamentato nell’ordinamento giuridico italiano e all’interno del diritto comunitario.
Se pure indirettamente, il problema della sussidiarietà viene affrontato da Aristotele che riflette a lungo sui rapporti fra Stato e libertà; successivamente sarà Tommaso d’Aquino a sviluppare i concetti di libertà e di autonomia all’interno di un ambiente culturale, come era quello delle corporazioni medioevali, in cui l’individuo non è pensato come indipendente dai legami sociali, ma si colloca all’interno di fitte trame di collaborazioni professionali o di rapporti familiari-comunitari. Tommaso d’Aquino è forse il primo a riconoscere che il potere politico è chiamato a servire dei fini che non può definire in prima persona, ma che riconosce all’interno della società civile, “unificando e valorizzando gli sforzi sociali all’interno di una visione di bene comune che è, così, frutto di una pluralità di apporti” (Vittadini 2004).
Ma sarà solo nel XIX secolo, all’interno della Dottrina Sociale della Chiesa, che il principio di sussidiarietà viene esplicitamente formulato. Un primo abbozzo è rintracciabile nell’enciclica Rerum Novarum (1891) di Papa Leone XIII. Mentre è a Pio XI che dobbiamo l’esplicita enunciazione di tale principio, nell’enciclica Quadragesimo Anno (1931):
Come è illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le loro forze e l’industria propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere ad una maggiore e più alta società quello che dalle minori ed inferiori comunità si può fare […] perché l’oggetto naturale di qualsiasi intervento nella società stessa è quello di aiutare in maniera suppletiva (subsidium) le membra del corpo sociale, non già di distruggerle e assorbirle. […]
È necessario che l’autorità suprema dello Stato rimetta ad assemblee minori ed inferiori il disbrigo degli affari e delle cure di minore importanza in modo che esso possa eseguire con più libertà, con più forza ed efficacia le parti che a lei sola spettano […] di direzione, di vigilanza, di incitamento, di repressione, a seconda dei casi e delle necessità.
In queste poche righe emerge chiaramente un’idea di individuo sovrano di sé stesso, dunque in grado di definire i propri bisogni e di individuare autonomamente le norme necessarie per mettere in atto azioni volte a soddisfare le proprie esigenze. Un soggetto, dunque, che non può essere interamente assorbito nelle maglie dell’Istituzione Pubblica, ma che dovrà essere messo nelle condizioni di auto-regolarsi. Da qui il ruolo sussidiario dello Stato.
Nel frattempo il principio di sussidiarietà si afferma progressivamente anche all’interno della scienza giuridica, e, secondo un’accezione laica, trova una sua piena formulazione all’interno della nostra Costituzione. L’articolo 2 ne getta implicitamente le basi, a partire dalla necessità di definire un confine fra diritti e doveri, fra libertà e interesse comune:
La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
Ma occorrerà attendere il 2001, con la modifica dell’Articolo 118, avvenuta nel contesto della Riforma Costituzionale che sancisce l’avvio del federalismo nel nostro Paese, perché il principio di sussidiarietà entri esplicitamente a far parte della nostra Costituzione, anche attraverso una sua declinazione operativa in termini di rapporti fra i diversi organi pubblici (sussidiarietà verticale) e in relazione al riconoscimento e al rispetto dell’autonomia dei cittadini (sussidiarietà orizzontale).
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. […]
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
Anche la Comunità Europea, all’interno del Trattato di Maastricht del 1993, ha abbracciato chiaramente il principio di sussidiarietà verticale.
La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato.
Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario.
L’azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente trattato.
Vale la pena sottolineare che, a partire da queste formulazioni, il principio di sussidiarietà, può essere considerato sotto un duplice aspetto.
•    In senso orizzontale, con riferimento alla suddivisione di competenze tra Stato e le autonomie locali. Ciò significa che le Istituzioni Statali, anziché sostituire i singoli o le aggregazioni nello svolgimento delle loro attività, creeranno le condizioni idonee per consentire alle componenti singole o collettive delle comunità di poter avere condizioni esigibili come diritti e pari opportunità per sviluppare tutte le potenzialità proprie. Queste sono le garanzie per il rispetto della democrazia, ma anche della libertà e della responsabilità, sia individuale che collettiva.
•    In senso verticale, con riferimento alla suddivisione di competenze fra Stato, formazioni sociali e cittadino. Ciò significa che l’intervento sussidiario della mano pubblica dovrebbe comunque essere riferito al livello più vicino al cittadino. Operativamente, in caso di bisogni sociali, i primi ad agire saranno le comunità ed i Comuni. Se questi non fossero in grado di fornire risposte adeguate, interverranno le Province, quindi la Regione (Art. 118 Costituzione), in seguito lo Stato centrale e infine la Comunità Europea (Art. 3b Trattato di Maastricht).
Tuttavia, passando dalla concezione filosofica e giuridica alle implicazioni pratiche legate alla sussidiarietà, il panorama italiano presenta ancora non poche controversie.
Se infatti la sussidiarietà verticale è ormai ampiamente accettata e praticata, anche in relazione alle riforme nella direzione di una devoluzione sostenuta da tutte le parti politiche, la sussidiarietà orizzontale genera ancora resistenze di natura ideologica, spesso riconducibili a difficoltà di rapporto tra pubblico e privato che ha caratterizzato — e continuano a caratterizzare — parte consistente della cultura politica italiana del secondo dopoguerra.
Si tratta di un panorama giuridico e culturale, come vedremo, in continua evoluzione. Un panorama che lascia intravedere margini di trasformazione dei rapporti tra pubblico e privato in sanità e nelle politiche sociali. Il settore sanitario, ad esempio, è da sempre aperto alla presenza di operatori privati che però non sono mai entrati a far parte dei tavoli di programmazione pubblica se non in situazioni territoriali di difficoltà e con un potere, a volte, al limite del ricattatorio.
Per quanto riguarda invece le politiche sociali, solo di recente, nella formulazione delle normative sul terzo settore, si è preso atto di una collaborazione ormai consolidata tra pubblico e privato sociale. Tuttavia, se il cittadino gode di ampi margini di libertà nella scelta delle strutture sanitarie alle quali rivolgersi in casi di bisogno, al contrario, è assolutamente vincolato nel campo delle necessità socio-assistenziali di carattere non sanitario (come ad esempio l’assistenza domiciliare): una situazione alquanto paradossale.
I motivi di questi squilibri si possono comprendere, da una parte, analizzando la storia della normativa che ha formalizzato la nascita del terzo settore e, dall’altra, gettando lo sguardo ai mutamenti socio-demografici che stanno caratterizzando i paesi occidentali e che danno luogo a nuovi bisogni socio-assistenziali.

Raul Cavalli: Direttore Generale Coopselios.


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