QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

Una montagna troppo lontana? La saga dei conti individuali previdenziali negli Stati Uniti

4. Entra in scena il Senatore Bennett

In questo scenario, il Senatore Bennett si è fatto avanti con un progetto legislativo caratterizzato da un doppio approccio. In primo luogo, come si è avuto modo di dire, desidera affrontare separatamente i problemi di insolvenza della previdenza sociale e la questione dei conti individuali. Sebbene sia un convinto fautore di questi ultimi, vuole evitare che lo scarso favore di cui godono sia d’inciampo al tentativo di evitare l’insolvenza del sistema previdenziale nel lungo periodo. La proposta di legge volta a coprire gli ammanchi finanziari a lungo termine della previdenza sociale prevede tre componenti.

5. Indicizzazione progressiva

quando l’amministrazione responsabile della previdenza sociale stabilisce la pensione iniziale3 di un lavoratore, ne rettifica i redditi precedenti in base all’aumento dei salari. In media i salari crescono più dell’inflazione in ragione di circa l’1% annuo, per cui le prestazioni iniziali così calcolate risultano notevolmente superiori rispetto a una pensione determinata in base all’aumento dei prezzi. La differenza può risultare ragguardevole. Se lo stipendio fosse indicizzato rispetto all’inflazione, chi guadagnava $20.000 nel 1970 oggi percepirebbe $97.454. In altre parole, i $97.454 di oggi garantiscono lo stesso potere d’acquisto che si aveva nel 1970 con $20.000. Tuttavia, se lo stipendio fosse indicizzato sulla crescita dei salari, oggi la stessa persona guadagnerebbe $119.000. L’indicizzazione dei salari tiene conto di tutti i fattori che hanno condotto al miglioramento dello standard di vita e garantisce che le pensioni iniziali cresceranno nel tempo più dell’inflazione. Nell’esempio riportato sopra, il risultato fa pensare che il lavoratore in questione percepisca il 20% in più del reddito effettivo (Joint Economic Committee, 27 aprile 2005).
Le opinioni circa l’opportunità di passare dall’indicizzazione basata sui salari a un sistema basato sui prezzi sono discordi. Robert Pozen, esperto finanziario democratico e membro della Commissione Moynihan, ha proposto un approccio denominato “indicizzazione progressiva”, a sua volta fatto proprio dal Senatore Bennett e valutato positivamente dal Presidente Bush. In base a questo sistema, per chi rientra nella fascia salariale più bassa (meno di $25.000 annui), ai fini del calcolo della pensione iniziale gli stipendi passati continuerebbero a essere indicizzati in base all’aumento dei salari. Chi si trova nella fascia più alta (oltre $113.000 annui) sarebbe soggetto all’indicizzazione basata sulla variazione dei prezzi, mentre i lavoratori della fascia intermedia vedrebbero i propri stipendi passati rettificati secondo un “mix progressivo” di aumenti salariali e inflazione (Pozen, 2004).

6. Indicizzazione in base alla longevità ed età pensionabile

Per gli americani che compivano 65 anni nel 1945 la speranza di vita media era di 78 anni. Per chi compie 60 anni oggi siamo arrivati a 83 ed entro il 2040 arriveremo a 85 anni. Un simile sviluppo demografico, oltre al mero numero di pensionati della generazione del baby boom, rappresenta uno dei principali fattori che nel lungo periodo determineranno l’insolvenza della previdenza sociale. Praticamente tutti gli esperti di politiche pubbliche che hanno parlato al Congresso si sono raccomandati di affrontare il problema riducendo le prestazioni nel corso dell’esistenza, innalzando l’età pensionabile o combinando in diversi modi queste due soluzioni. Purtroppo, anche se gli esperti in materia vedono di buon occhio l’innalzamento dell’età pensionabile, si tratta di una delle opzioni meno amate dagli americani, i quali, stando ai sondaggi, vogliono andare in pensione prima e non dopo.
Con gli emendamenti del 1983 l’età a cui un lavoratore può ritirarsi dall’attività e percepire la pensione per intero (definita Età Pensionabile Normale — Normal Retirement Age o NRA) sarà gradualmente portata a 67 anni nel 2022. La proposta di legge del Senatore Bennett prevede una leggera accelerazione, in virtù della quale la NRA sarà di 67 anni già nel 2017. In seguito le pensioni iniziali verranno corrette periodicamente per tenere conto delle variazioni nella speranza di vita media dei futuri pensionati.
Protezione dei lavoratori disabili: il Senatore Bennett prevede di non applicare le modifiche alle formule per il calcolo delle pensioni a chi è affetto da invalidità. Una volta andati in pensione e dopo aver iniziato a percepire gli assegni versati dal fondo Old Age and Survivor Trust Fund, si procederebbe a modificare le formule per il calcolo delle prestazioni.
La proposta del Senatore Bennett si occupa esclusivamente della parte dell’equazione che riguarda le prestazioni e per questo è già stata criticata da alcuni democratici che probabilmente preferiscono aumentare le tasse per ristabilire la solvibilità del sistema. L’eventualità che il Senatore Bennett riesca a portarli al tavolo dei negoziati dipenderà dai calcoli politici che essi faranno per stabilire che cosa sia meno dannoso:
1) sviluppare una proposta per risolvere il problema che comporterà necessariamente un aumento delle tasse, tagli alle prestazioni o entrambi i provvedimenti;
2) non fare nulla, peggiorando il taglio alle prestazioni e l’aumento delle tasse necessari in futuro. A complicare la vita al Senatore Bennett vi sono alcuni senatori repubblicani dell’ala conservatrice che insistono affinché la solvibilità e i conti individuali siano affrontati nello stesso pacchetto. Egli deve riuscire a convincere da un lato i senatori democratici del fatto che hanno tutto l’interesse a negoziare e dall’altro i fautori dei conti individuali del fatto che un eventuale accordo sulla questione della solvibilità non pregiudicherebbe la possibilità di arrivare a una riforma strutturale.
Che cosa direbbe il Senatore Bennett in materia di conti individuali? La sua proposta prende atto del fatto che i conti individuali a fini previdenziali sono solo uno dei fattori volti a garantire la sicurezza della crescente comunità dei pensionati americani. Di conseguenza, tiene conto della necessità di operare riforme strutturali sia nel sistema previdenziale pubblico che nel regime pensionistico privato.
Conti individuali previdenziali “intagliati”: in opposizione ai conti “ritagliati” previsti da altre proposte in materia, il Senatore Bennett proporrebbe di “intagliare” volontariamente tali conti. Secondo quest’approccio, il lavoratore destinerebbe un ulteriore 2% del proprio stipendio a un conto individuale. Se opta per questa soluzione, sul conto individuale verrebbero versati anche contributi dalle imposte sul ruolo paga in ragione del 2% dello stipendio considerato. Le prestazioni offerte dal sistema tradizionale verrebbero rettificate per rispecchiare il minore livello contributivo del lavoratore in questione.
L’approccio basato sull’”intaglio” — cioè sul fatto che i lavoratori contribuiscano a finanziare i conti individuali con ulteriori contributi volontari sul ruolo paga — dovrebbe servire a ridurre i costi transitori determinati dai conti “ritagliati”, cioè quelli finanziati interamente tramite le imposte sul ruolo paga già in vigore. In questo modo, si controbatte a uno dei principali argomenti addotti in opposizione ai conti individuali, ovvero il fatto che, anche se nel lungo periodo finiscono per migliorare la solvibilità del sistema, nella fase di transizione essi non fanno che peggiorare i problemi finanziari della previdenza sociale, spostando risorse fiscali che altrimenti verrebbero destinate a contribuire alle prestazioni tradizionali.
Il Senatore Bennett risponderebbe a chi dubita che sia opportuno che, per mezzo dei conti individuali, i lavoratori si assumano il rischio di mercato limitando le possibilità di investimento al ventaglio relativamente ristretto oggi disponibile per i dipendenti federali in base al programma Thrift Savings Plan (TSP). Il TSP si configura essenzialmente come un programma di tipo 401(k) destinato a chi lavora per il governo federale. Creato nel 1986, è caratterizzato da cinque possibilità di investimento ben distinte: un fondo di investimento (di società) a rendimento fisso, un fondo d’investimento indicizzato in azioni ordinarie, un fondo indicizzato in titoli a bassa capitalizzazione; un fondo d’investimento indicizzato in titoli internazionali. I fondi sono ben gestiti e le spese contenute, perciò hanno riscosso un notevole successo tra i dipendenti federali, con una partecipazione superiore all’85%.
Riforma delle pensioni private: il pacchetto del Senatore Bennett prevederà anche riforme volte a far crescere la partecipazione ai regimi pensionistici privati, aumentando la quota di risparmio a essi destinata. Il progetto si basa sulle ricerche condotte dal Professor Richard H. Thaler presso l’Università di Chicago nel tentativo di conciliare le moderne teorie psicologiche e le analisi economiche. Gli studi svolti da Thaler hanno stabilito che la partecipazione dei dipendenti ai programmi pensionistici promossi dai datori di lavoro è soprattutto il frutto dell’inerzia: se l’adesione viene resa automatica, i tassi di partecipazione si alzano a dismisura. Parlando al Congresso, Thaler ha citato il caso di una società che registrava un tasso di partecipazione al proprio progetto 401(k) pari al 49% dei nuovi assunti. In questo caso si era ricorsi all’adesione esplicita: i dipendenti dovevano riempire un modulo in cui affermavano di voler partecipare al programma. A un certo punto la società è passata al silenzio-assenso, cioè ha comunicato ai dipendenti che sarebbero stati inseriti automaticamente nel programma 401(k) a meno che non avessero firmato un modulo con cui chiedevano di esserne esclusi. In seguito a questa variazione, il tasso di adesione tra i neoassunti è schizzato all’86% (Thaler, 10 marzo 2004)
Inoltre Thaler ha scoperto che è più facile convincere i lavoratori a risparmiare in futuro invece di aumentare la fetta di reddito attualmente destinata al risparmio. Di conseguenza, con il suo collaboratore Shlomo Benartzi della University of California at Los Angeles (UCLA), ha sviluppato il Save More Tomorrow Plan (progetto “Risparmia di più domani”), noto anche con la sigla SMarT, in base al quale i datori di lavoro contattano i lavoratori pochi mesi prima del successivo scatto di stipendio, chiedendo se desiderano aumentare la quota di risparmio nel momento in cui ricevono l’aumento. Come nel caso del silenzio-assenso, SMarT ha riscosso un enorme successo. Thaler menziona un esempio in cui oltre l’80% dei dipendenti contattati ha aderito al programma, quadruplicando il proprio tasso di risparmio nel giro di due anni.
Le proposte del Senatore Bennett tengono conto dei risultati della ricerca nella misura in cui spingono i datori di lavoro a imporre l’adesione automatica (silenzio-assenso) ai programmi 401(k) e altri piani pensionistici fondati sulla sospensione d’imposta, oltre a offrire programmi del tipo “SMarT” per permettere ai dipendenti di risparmiare automaticamente una percentuale maggiore dei futuri aumenti di stipendio.
Come incentivo, secondo il progetto di legge di Bennett, i datori di lavoro che offrono questi programmi sarebbero considerati in regola con diversi requisiti anti-discriminazione — norme complesse volte a garantire che i benefici fiscali associati ai piani pensionistici per i dipendenti non vadano indebitamente a vantaggio dei lavoratori con gli stipendi più alti. Se le ricerche di Thaler sono affidabili, l’adozione generalizzata dell’adesione automatica ai programmi SMarT potrebbe portare a un sensibile miglioramento del tasso di risparmio tra i lavoratori americani.

3 Una volta stabilite le prestazioni iniziali, la previdenza sociale statunitense calcola gli adeguamenti automatici annui in base al costo della vita (cost of living adjustments — COLAs), indicizzati sui prezzi al consumo (Consumer Price Index). Molti economisti ritengono che l’indice dei prezzi al consumo sopravvaluti gli incrementi del costo della vita, ma si tratta di una questione distinta che non viene affrontata nel disegno legge di Bennett.


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