QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

Riassunto

In quanto regime che prevede la ritenuta alla fonte, nel lungo termine la previdenza sociale si scontra con sfide importanti dovute al rapido aumento dei pensionati, al mancato rialzo dei tassi di fecondità e all’incremento della longevità. Purtroppo, negli Stati Uniti il dibattito sui possibili rimedi alla crisi della previdenza pubblica è stato caratterizzato da un muro contro muro. I repubblicani, guidati dall’amministrazione Bush, si sono dichiarati a favore di un parziale finanziamento anticipato del sistema previdenziale tramite la creazione di conti individuali su base volontaria e una graduale diminuzione dell’indice utilizzato per definire le prestazioni iniziali per i lavoratori ad alto reddito.
Dal canto loro, i democratici non hanno avanzato proposte di riforma, pur criticando aspramente le proposte relative ai conti individuali in quanto tentativi di “privatizzare” la sicurezza sociale. Dopo una panoramica sulla storia dei conti individuali e sull’attuale dibattito che li riguarda, nell’articolo si giunge alla conclusione che un simile sistema, finanziato stornando le imposte sul ruolo paga che contribuiscono alle prestazioni pensionistiche tradizionali, non rappresenta una strada politicamente praticabile ed è di ostacolo a un dialogo bipartisan sulle possibilità di ovviare ai problemi di solvibilità del sistema previdenziale. Inoltre, l’articolo sposa la strategia proposta dal senatore Robert Bennett (repubblicano eletto nello Utah) che prevede l’avvio di negoziati con i democratici su questo tema a prescindere dal giudizio relativo ai conti individuali.

1. Introduzione

In una conversazione informale che abbiamo avuto nel suo ufficio in presenza del suo staff, il senatore Robert Bennett (repubblicano eletto nello Utah) ha avuto modo di affermare: “Per quanto riguarda la previdenza sociale, il Presidente si è trovato a dover scalare due montagne. La prima consisteva nel convincere il popolo americano che esiste un problema di solvibilità, e la cima è stata conquistata brillantemente. La seconda prevedeva invece di perorare la causa di una riforma strutturale e dei conti individuali. Non è ancora giunto in vetta, ma si trova in una posizione migliore per l’assalto finale ora che può sferrarlo partendo dalla sommità della prima montagna”.
La metafora descrive efficacemente lo stato attuale del dibattito che ha luogo negli Stati Uniti a proposito della previdenza pubblica, una delle principali eredità del periodo del New Deal e fonte delle prestazioni pensionistiche per vecchiaia, invalidità e superstiti per quasi 48 milioni di americani. Il Presidente ha creato le condizioni politiche per discutere apertamente dei problemi che affliggono il sistema previdenziale, tradizionalmente considerato l’intoccabile “terzo binario” della politica statunitense. Egli ha inoltre compiuto grandi passi avanti nel convincere l’opinione pubblica dell’esistenza di reali problemi di solvibilità — problemi che non faranno altro che peggiorare quanto più a lungo il Congresso tarderà nell’affrontarli. Tuttavia, non ha ancora raggiunto un consenso sufficiente per riformare il sistema e offrire ai suoi assistiti la possibilità di spostare una parte delle ritenute sugli stipendi su conti individuali che potrebbero essere investiti sui mercati finanziari privati. In realtà i sondaggi più recenti indicano che, nonostante l’intenso sforzo promozionale fatto dall’Amministrazione, il favore del pubblico in relazione ai conti individuali sta scemando.
Il Presidente ha spalleggiato lo sforzo compiuto dal Senatore Bennett per affrontare i democratici sul primo aspetto del dibattito (la solvibilità), pur rimanendo fortemente favorevole ai conti individuali. Il Senatore Bennett, imprenditore di successo prima di essere eletto al Senato 13 anni fa, è un membro molto influente della direzione del gruppo repubblicano al senato. L’anno scorso, durante la sua presidenza del Joint Economic Committee, ha condotto ricerche e interventi di ampio respiro sui problemi che affliggono la previdenza sociale. Al momento della stesura del presente articolo, stava preparando un progetto di legge volto a far fronte al 90% degli ammanchi in termini di finanziamento anticipato del sistema previdenziale tramite la revisione della formula utilizzata per calcolare le prestazioni destinate ai lavoratori ad alto reddito e l’innalzamento graduale dell’età pensionabile. Un secondo progetto di legge, che dovrebbe essere presentato più avanti nel tempo, proporrà i conti individuali previdenziali, oltre ad altre riforme riguardanti il sistema pensionistico privato (entrambe le proposte verranno descritte più in dettaglio nel prosieguo dell’articolo). La strategia del Senatore Bennett consiste nell’indurre i democratici ad abbandonare le proprie posizioni fortemente critiche nei confronti dei conti individuali offrendo in cambio la possibilità di intavolare negoziati separati in materia di solvibilità. Come osservato dal noto commentatore politico David Broder in un recente articolo sul Washington Post, il problema dell’insolvenza è concreto e deve essere risolto. Se i democratici sono persone responsabili, prenderanno Bennett in parola. Un eventuale rifiuto di fronte a una simile offerta indicherebbe che mettono la politica davanti agli interessi della nazione (Broder, 2005).
E gli interessi della nazione indicano la necessità di agire — prima è, meglio è. Secondo le stime più recenti presentate dagli amministratori dei Social Security and Medicare Trust Funds,¹ le prestazioni previdenziali rappresentano già il 4,3% del prodotto interno lordo (PIL) e si prevede che arriveranno al 6,4% del PIL entro il 2079. Tali prestazioni sono finanziate da un’imposta sul ruolo paga del 12,4%. Il gettito fiscale non destinato a coprire prestazioni e spese di amministrazione viene indirizzato verso i Social Security Trust Funds² e investito in obbligazioni speciali emesse dal governo statunitense. Le eccedenze accumulate nei fondi fiduciari toccheranno il loro massimo nel 2017; a quel punto, il sistema dovrà ricorrere agli interessi sulle obbligazioni per versare gli assegni previdenziali e, a partire dal 2027, dovrà iniziare a rimborsare il debito. Entro il 2041 si esauriranno le eccedenze e le imposte previdenziali sul ruolo paga saranno sufficienti soltanto a coprire il 74% delle prestazioni erogate. Di conseguenza, se il Congresso non agisce subito, gli ammanchi nei finanziamenti porteranno a tagli indiscriminati pari al 26%. Al contrario, se il Congresso prende immediatamente l’iniziativa, il sistema potrebbe raggiungere l’equilibrio attuariale grazie a un aumento delle imposte sul ruolo paga del 15%, alla riduzione del 13% delle prestazioni previdenziali o a una qualche combinazione tra queste due misure. Più il Congresso aspetta, più difficili saranno le decisioni da prendere per assicurare la solvibilità a lungo termine del sistema.
Togliendo dall’agenda i conti individuali — almeno per il momento — i repubblicani come Bennett sperano di dare una scossa ai negoziati e spingere i democratici a unirsi a loro o a proporre un proprio progetto per garantire la solvibilità previdenziale a lungo termine ed evitare di dover operare in futuro tagli indiscriminati alle prestazioni. Simili riduzioni andrebbero a colpire in maniera sproporzionata le famiglie a basso reddito proprio perché queste si affidano maggiormente alla previdenza sociale per vedere garantito il proprio reddito dopo il pensionamento. Per i nuclei familiari in età pensionabile la previdenza pubblica rappresenta in pratica l’unica fonte di sostentamento.
Il destino dei conti individuali è segnato? Oppure i problemi di insolvenza possono essere affrontati separatamente senza impedire ai loro fautori di riprendere la battaglia in un secondo momento? Per rispondere a queste domande è necessario dare qualche informazione preliminare sulla storia della previdenza sociale e sull’evoluzione delle proposte di riforma in materia.

Sheila Bair: Dean’s Professor of Financial Regulatory Policy, University of Massachusetts-Amherst. Questo articolo è pubblicato in inglese sui “Geneva Papers on Risk and Insurance”, volume 30, n. 4, ottobre 2005.
1 Esistono sei amministratori fiduciari dei Social Security and Medicare Trust funds, che comprendono i Segretari dei dipartimenti del tesoro, del lavoro, della sanità e del welfare, il Commissario per la sicurezza sociale e due membri eletti dal Presidente. Ogni anno gli amministratori forniscono una relazione sullo stato attuale e sullo sviluppo previsto dei Social Security and Medicare Trust Funds per i 75 anni successivi.
2 Questi fondi fiduciari sono stati creati dal Dipartimento del tesoro americano per rendere conto di tutti gli introiti e le spese registrati dal programma. I fondi rappresentano il valore accumulato, compresi gli interessi, di tutte le eccedenze precedentemente registrate. Esistono quattro fondi fiduciari distinti. Le prestazioni per vecchiaia, invalidità e superstiti sono versate dall’Old-Age and Survivors Insurance (OASI) Trust Fund mentre gli assegni di invalidità provengono dal Disability Insurance (DI) Trust Fund. I due fondi sono spesso designati congiuntamente per mezzo della sigla OASDI. Per quanto concerne Medicare, anche in questo caso esistono due fondi fiduciari: lo Hospital Insurance (HI) Fund, che copre le spese di ricovero e correlate, e il Supplementary Medical Insurance (SMI) Trust Fund, che versa gli assegni per l’assistenza medica, ambulatoriale e — a partire dal 2006 — per le prescrizioni farmacologiche. Il presente articolo si occupa esclusivamente delle questioni connesse all’OASDI. Come segnalato da diversi commentatori, i Medicare Funds si trovano di fronte a problemi di solvibilità ancora più gravi, dato che le stime attuali indicano che i fondi per l’assicurazione sanitaria saranno esauriti entro il 2020.

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