QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

I problemi aperti nella previdenza complementare italiana

4. Le novità normative del 2006-2007

I vari problemi, sollevati dal D.Lgs. n. 252/05 ed esaminati nei due precedenti paragrafi, non sono stati attenuati dalla regolamentazione prodotta nei mesi del 2006 precedenti la discussione della Legge finanziaria per il 2007. Anzi si è già avuto modo di notare come le direttive generali alle forme pensionistiche complementari, emanate dalla Covip alla fine di giugno 2006, abbiano acuito le contraddizioni normative rispetto alle possibilità di riscatto delle posizioni previdenziali (cfr. sopra, n. 14); e lo stesso vale anche riguardo all’impropria sovrapposizione fra la figura del responsabile e quella del direttore generale nei FPc.27 L’aspetto più controverso di quelle direttive riguarda, però, un punto all’apparenza tecnico ma — in realtà — di cruciale importanza per la parte (nelle attese, consistente) dei lavoratori dipendenti privati che rimarrà silente nel primo semestre del 2007 (o nel primo semestre della sua nuova occupazione) e che si troverà, così, tacitamente iscritta a un dato FP con adesione collettiva: la specifica allocazione finanziaria dei suoi flussi di Tfr presso quel fondo.
Come si è ricordato nel paragrafo 3, il D.Lgs. n. 252/05 (cfr. art. 8, comma 9) prevede che i flussi di Tfr dei lavoratori silenti siano investiti nel comparto finanziario del FP a “contenuto più prudenziale” e con garanzia sia di “restituzione del capitale” che di rendimenti nominali “comparabili” a quelli finora assicurati dal Tfr investito nell’impresa di appartenenza (1,5% più 75% del tasso di inflazione). Tale prescrizione normativa è, tuttavia, ambigua. Basta sfogliare un qualsiasi manuale di finanza (cfr. per es.: Brealey e Myers 1991, seconda parte) per rendersi conto che è problematico individuare, in astratto, la linea di investimento più prudenziale per lavoratori con differenti propensioni soggettive e oggettive al rischio. Per esempio: per un aderente giovane che ha davanti a sé un lungo orizzonte temporale di lavoro e che può contare su un solido patrimonio famigliare, è davvero più prudenziale allocare il proprio risparmio previdenziale in un comparto monetario (esposto al rischio di inflazione e a “costi opportunità”) o in un comparto obbligazionario (esposto al rischio di aumenti nei tassi di interesse di lungo termine) invece che in un comparto diversificato ma con una forte componente azionaria (esposta al rischio di volatilità dei mercati)? Per giunta, non è affatto chiaro cosa debba intendersi per garanzia. Si tratta forse di una garanzia “assicurativa”, in grado di dare con certezza determinati rendimenti cumulati al momento del pensionamento o del riscatto; oppure di una garanzia finanziaria in grado di minimizzare, in ogni punto del tempo, la probabilità di rendimenti reali al di sotto di una data soglia?
È evidente che, a seconda delle risposte fornite a questi interrogativi, la norma sopra richiamata sfocia in divergenti strategie prudenziali di investimento per il Tfr dei lavoratori silenti. Resta tuttavia fermo un punto (cfr. De Felice e Moriconi 2006; Messori 2006c): una garanzia di tipo assicurativo, che si applichi a ogni aderente di un comparto finanziario prudenziale (valorizzato a prezzi di mercato) e che sia valida per uno spettro piuttosto ampio di fattispecie incerte, ha un costo così elevato da non poter dare con certezza un rendimento allineato a quello tradizionale del Tfr.
Nel redigere le direttive generali, la Covip avrebbe potuto superare il problema, interpretando la garanzia come la fissazione di una soglia probabilistica minima (per eempio il 97%) di ottenere — in ogni punto del tempo o in orizzonti più lunghi – rendimenti superiori a quelli del Tfr (garanzia finanziaria).28 Viceversa, la scelta della Covip è stata di segno opposto: essa impone una garanzia assicurativa riguardo al mantenimento del capitale nominale di ogni aderente al comparto “più prudenziale” dei FP e si accontenta di una “raccomandazione” non quantificata riguardo alla ‘comparabilità’ fra rendimenti di tale comparto e rendimenti del Tfr. L’autorità di vigilanza stabilisce infatti che la linea più prudenziale di investimento debba: “assicurare con certezza il risultato della restituzione integrale del capitale [nominale], al netto di qualsiasi onere…”, al momento del pensionamento o nei casi previsti di riscatto per decesso, per disoccupazione superiore a 48 mesi o per invalidità permanente pari a più di due terzi rispetto alla capacità di lavoro;29 erogare “con elevata probabilità rendimenti che siano pari o superiori a quelli del Tfr, quantomeno in un orizzonte temporale pluriennale”.
È ragionevole attendersi che gli sforzi per la realizzazione della garanzia assicurativa sul capitale nominale domineranno quelli per il soddisfacimento della “raccomandazione” non quantificata. L’effetto sarà di schiacciare le linee più prudenziali di investimento dei FP con adesione collettiva, dove saranno obbligatoriamente allocati i flussi di Tfr degli aderenti silenti, su portafogli molto liquidi o sulla costosa acquisizione di opzioni put protettive per i patrimoni dei singoli aderenti.30 In ambedue i casi l’“elevata probabilità”, che il comparto finanziario “più prudenziale” dei FP realizzi — almeno nel lungo periodo — rendimenti uguali o superiori a quelli del vecchio regime del Tfr, rischia di essere — in realtà — così bassa da indurre rendimenti attesi di lungo termine inferiori a tale obiettivo.31 Se così fosse, i lavoratori dipendenti privati con un orizzonte di lavoro sufficientemente lungo non avrebbero convenienza ad aderire tacitamente alla previdenza complementare. Fermo restando che il comportamento ottimale consiste nell’aderire esplicitamente — in modo informato e collettivo — al fondo pensione scelto in base ai parametri di efficienza e di governance e nell’allocare i flussi di Tfr nel comparto finanziario meglio adatto al proprio profilo di rischio, sarebbe preferibile rifiutare in modo esplicito l’iscrizione a una forma pensionistica complementare piuttosto che aderire a un FP in forma tacita.
Come si è più volte ricordato, a livello internazionale, opzioni di default assimilabili all’adesione tacita hanno attratto una quota largamente maggioritaria di lavoratori. È quindi preoccupante che, nel caso italiano, questa opzione dia luogo a prospettive finanziarie così scoraggianti. La preoccupazione è poi accresciuta da altri due elementi: (1) la Legge finanziaria per il 2007, approvata pochi giorni prima di Natale 2006, non si è limitata ad anticipare al 1° gennaio 2007 il varo della nuova normativa ma ha anche apportato modifiche di rilievo — e non sempre positive — al D.Lgs. n. 252/05; (ii) nonostante le previsioni legislative e gli impegni assunti dai vari ministri coinvolti (cfr. D.Lgs. n. 252/05, art. 22, comma 1; Legge finanziaria, comma 765), all’inizio del semestre di scelta i potenziali aderenti non hanno ancora fruito di una sistematica informazione istituzionale in merito ai contenuti del D.Lgs. n. 252/05 e — a maggior ragione — in merito alle novità introdotte dalla Legge finanziaria.32 Oltre a sottolineare l’urgenza della stabilizzazione del quadro normativo e di una sistematica e accurata campagna informativa, è qui opportuno soffermarsi su due aspetti positivi e su due aspetti negativi delle più recenti modifiche normative.
Oltre il condivisibile anticipo al 1° gennaio 2007 dell’entrata in vigore della nuova normativa, un aspetto positivo della Legge finanziaria risiede nell’eliminazione del distorsivo fondo di garanzia statale rispetto ai prestiti bancari concessi alle imprese in sostituzione della perdita del finanziamento indotta dalla diversa destinazione di parte del Tfr maturando (cfr. sopra par. 3; e D.Lgs. n. 252/05, art. 10, comma 3). In proposito, tale Legge mira a soddisfare la previsione della Legge delega n. 243/04, relativa alla “assenza di oneri per le imprese”, mantenendo l’insieme delle altre misure compensative prima concesse alle stesse imprese con poche modifiche derivanti dalla costituzione di FondInpsR, dall’eliminazione di ogni residuo onere legato al tradizionale fondo di garanzia del Tfr e dall’allentamento dei tetti per i mancati introiti dovuti alla riduzione (dal 1° gennaio 2008) degli oneri impropri (cfr. D.Lgs. 252/05, art. 10, commi 1-2 e 4; e Legge finanziaria commi 764 e 766).33 Gli aspetti negativi risiedono invece nella costituzione di FondInpsR, destinato a raccogliere i flussi di Tfr dei lavoratori dipendenti che decideranno — in modo esplicito — di non aderire ad alcuna forma pensionistica complementare e che sono occupati in aziende con almeno 50 dipendenti,34 e nelle nuove funzioni attribuite a FondInpsC, che potrebbe trasformarsi da fondo residuale (cfr. D.Lgs. n. 252, art. 9) a forma pensionistica complementare permanente (cfr. Legge finanziaria per il 2007, art. 1 comma 760).
FondInpsR, che è gestito dall’Inps per conto dello Stato mediante uno specifico conto corrente di Tesoreria (cfr. Legge finanziaria per il 2007, commi 755 e 756), assicura le medesime condizioni di rendimento e di liquidazione proprie al Tfr allocato presso le imprese. Esso non sembra, quindi, modificare la posizione del singolo lavoratore dipendente privato. In realtà FondInpsR introduce una modifica strutturale nell’assetto previdenziale italiano, disegnato dalla riforma Dini, in quanto crea un pilastro pubblico aggiuntivo a ripartizione contributiva che è caratterizzato da tre distorsive peculiarità: riguarda solo una parte dei lavoratori dipendenti; ha un patrimonio instabile data l’elevata liquidità del Tfr lì accumulato e la variabilità dei partecipanti;35 prevede la liquidazione dell’intero montante capitalizzato all’uscita dall’età lavorativa. Con la costituzione di FondInpsR il sistema previdenziale italiano, che era stato costruito dalle riforme degli anni Novanta sui classici tre pilastri e che era stato ridotto a due pilastri a seguito della progressiva assimilazione fra previdenza complementare con adesione collettiva e previdenza integrativa ad adesione individuale, torna così a essere strutturato su tre pilastri. A differenza di quanto accade in quasi tutti i paesi economicamente avanzati, due di tali pilastri sono però pubblici e a ripartizione e assorbono, per una parte dei lavoratori, contributi pari al 40% della retribuzione lorda.36

27 Infatti, mentre il D.Lgs. n. 252/05 si limita a prevedere che l’incarico di responsabile del FPc possa essere “conferito anche al direttore generale” (cfr. par. 3), le direttive generali della Covip privilegiano il caso di una mera integrazione delle “competenze del direttore generale” per poi aggiungere che, “eventualmente, potrà essere valutata l’opportunità di conferire il predetto incarico di responsabile del fondo anche a soggetto distinto dal direttore generale”.
28 Una scelta del genere avrebbe aperto la strada a gestioni finanziarie ‘dinamiche’, ossia a gestioni in grado appunto di minimizzare — in n periodi di tempo piccoli a piacere — la probabilità che i rendimenti si attestino al di sotto di una soglia predefinita. In tale contesto il benchmark, cui fanno riferimento gli investimenti finanziari di tipo previdenziale, avrebbe cessato di essere identificabile in un paniere di indici per assumere la forma di una strategia di minimizzazione di eventi sfavorevoli; per esempio, nel caso di modelli di asset-liabilities management (Alm), esso si sarebbe tradotto nella minimizzazione della probabilità di non ‘battere’ le passività. Le implicazioni di questo cambiamento sarebbero state molteplici. Sotto il profilo strettamente finanziario, le gestioni ‘dinamiche’ dei FP avrebbero approssimato strategie di hedging; sotto il profilo della vigilanza e del controllo del rischio, la Covip e i singoli FP avrebbero dovuto dotarsi di competenze tecniche e di strumenti di ‘monitoraggio’ sufficientemente sofisticati da fronteggiare la maggiore complessità propria alle gestioni ‘dinamiche’.
29 Gli eventi, cui la garanzia in esame si applica, sono specificati nella delibera della Covip del 31-10-2006 relativa agli “Schemi di regolamento” dei FPa.
30 Nel caso di lavoratori con un orizzonte di lavoro sufficientemente lungo, si tratta delle scelte peggiori di portafoglio finanziario. In questo caso, meglio sarebbe ricorrere a una strategia meccanica e subottimale di investimento quale è quella “life cycle”, che prevede una progressiva riduzione delle componenti più volatili del portafoglio all’aumentare dell’età del lavoratore e al conseguente ridursi del suo orizzonte temporale di lavoro. Blake, Lehmann e Timmermann (1999) hanno peraltro provato che, in termini di rendimenti storici, la strategia “life cycle” è stata dominata non solo dalle gestioni ‘dinamiche’ ma anche da differenti gestioni finanziarie statiche con significativa componente azionaria.
31 Questo rischio è accresciuto dalla complessità di costruzione della garanzia che ne fa lievitare il costo. Infatti, un FP può assumersi direttamente l’impegno corrispondente alla garanzia solo se dispone — in quanto tale (nel caso di FPc) o come società istitutiva (nel caso di FPa) — di adeguati requisiti patrimoniali e di idonei sistemi di quantificazione e di controllo dei relativi rischi; in alternativa, esso può stipulare una convenzione di gestione assicurativa di ramo VI mediante il trasferimento a una compagnia assicurativa dell’attivo del comparto interessato che deve essere gestito secondo le modalità definite nella nota informativa del FP e nella convenzione, essere valorizzato a prezzi di mercato ed essere separato sia dal restante patrimonio del FP sia da quello della compagnia assicurativa.
32 Per quanto mi consta le sole iniziative, volte a informare i lavoratori dipendenti privati sulle possibili destinazioni del Tfr, sono quelle assunte dai sindacati alla fine del dicembre 2006 e da vari mezzi di comunicazione fra la fine dell’anno 2006 e il mese di gennaio 2007. Dal 1° gennaio 2007 questi stessi lavoratori dovrebbero peraltro aver ricevuto la prevista informativa da parte dei loro datori di lavoro; e solo da aprile 2007 dovrebbero fruire di una vera campagna “pubblicità-progresso”, che esamini i problemi e non si limiti a enunciarli. Si tratta di un ritardo preoccupante specie perché varie analisi fanno emergere che le diverse tipologie di lavoratori sottovalutano l’impatto negativo delle riforme degli anni Novanta sul tasso di sostituzione da pensione pubblica (cfr. al riguardo: Jappelli, Padula e Bottazzi 2003). Si noti poi che il nuovo quadro normativo, pur entrando in vigore dal 1° gennaio 2007, al 31 dicembre 2006 non era ancora completo. Come si è già accennato e come si specificherà fra breve, la Legge finanziaria (cfr. commi 757 e 765) prevede due decreti che sono stati emanati dal Ministro del lavoro (di concerto con il Ministro dell’economia) il 30 gennaio 2007 — ossia poco prima della data limite prevista dalla legge. Per di più, solo intorno al 20 gennaio il Ministero del lavoro ha annunciato che le opzioni dei lavoratori devono essere effettuate mediante specifici moduli standardizzati poi allegati a uno dei due decreti. Pertanto i lavoratori, che avevano già effettuato l’opzione fra il 1° gennaio e la data di disponibilità dei moduli ufficiali, potranno mantenere i tempi della loro scelta originaria solo reiterando la loro opzione — entro 30 giorni dalla pubblicazione dei decreti — mediante i moduli standardizzati. Come si è già ricordato (cfr. n. 18), ciò non riguarda i lavoratori che già versavano l’intero flusso di Tfr a una forma pensionistica complementare alla fine del 2006.
33 Riferendosi ai calcoli effettuati in Abi (2005) in merito alle vecchie compensazioni previste dal D.Lgs. n. 252/05, Chiorazzo e Milani (2006) mostrano che le nuove compensazioni eccedono — fin dal 2007 e in misura crescente negli anni successivi – la differenza fra oneri dei finanziamenti bancari sostitutivi del Tfr e oneri dello stesso Tfr. Come si è ricordato nel par. 3, la Legge delega specificava però che le compensazioni dovevano anche riguardare la “facilità di accesso al credito” così da evitare che un’impresa non fosse in grado di sostituire il precedente finanziamento da Tfr a causa di un razionamento di quantità nel mercato finanziario. Al di là delle sue gravi distorsioni, il fondo di garanzia statale rispondeva innanzitutto a tale esigenza che, oggi, è relegata sullo sfondo data la fase congiunturale di abbondante liquidità. La sua soppressione lascia, comunque, aperto il problema. Prova ne sia che il punto 4) del “Memorandum di intesa sul Trattamento di fine rapporto”, che è stato siglato fra il governo e le principali parti sociali il 23 ottobre 2006 e che è stato alla base delle modifiche introdotte nella Legge finanziaria in materia di previdenza complementare, afferma: “il Governo si impegna a riprendere e concludere la discussione aperta con il sistema bancario, al fine di trovare forme per venire incontro alle imprese che trovassero difficoltà nell’accesso al credito. In questo ambito si studierà la costituzione di un fondo di garanzia”. Non è chiaro il significato del punto citato alla luce della successiva evoluzione normativa.
34 Il decreto, emanato il 30 gennaio 2007 dal Ministro del lavoro in esecuzione dell’art. 1 comma 757 della Legge finanziaria (cfr. anche n. 32), specifica che la norma non riguarda i lavoratori con un contratto inferiore ai 3 mesi, i lavoratori a domicilio, varie tipologie di occupati nel settore agricolo e i lavoratori con Tfr periodicamente liquidato o attribuito ad altri destinatari.
35 Le imprese cambiano continuamente di dimensione, cosicché è impossibile definire due sottoinsiemi stabili in base al numero di addetti. Prova ne sia che il decreto del Ministro del lavoro, derivante dal comma 757 della Legge finanziaria, dedica due commi dell’art. 1 (6 e 7) alla definizione di due discutibili criteri di calcolo. Il limite dei 50 addetti è determinato (almeno fino al 2008: cfr. il “Memorandum di intesa sul Trattamento di fine rapporto”) dalla media annuale dei lavoratori occupati nell’anno solare 2006, per le imprese già esistenti al 31 dicembre 2006, e in quello di inizio attività, per le imprese nate in tempi successivi; e i lavoratori occupati comprendono tutti i lavoratori con contratto di lavoro subordinato, a prescindere dalla loro tipologia, inclusi (quota parte) quelli a tempo parziale ed esclusi gli assenti se sostituiti.
36 La liceità dell’assimilazione di FondInpsR a un pilastro pubblico è confermata dalla tolleranza mostrata dalle autorità statistiche comunitarie rispetto alla costituzione di un simile fondo (cfr. anche: Legge finanziaria, comma 762). Negare il nulla osta a FondInpsR imporrebbe infatti di far emergere, nei bilanci pubblici di tutti i paesi dell’Unione europea, il debito pensionistico nascosto negli schemi a ripartizione.


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