QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

I problemi aperti nella previdenza complementare italiana

3. Concorrenza e governance

Come si è già accennato, la Legge delega n. 243/04 e i conseguenti decreti legislativi mirano ad accrescere la concorrenza nel mercato previdenziale, eliminando ogni barriera fra le diverse forme pensionistiche complementari — in caso di conferimento esplicito del Tfr — e prevedendo adesioni collettive ai FPc o ai FPa — in caso di conferimento tacito del Tfr. In particolare, il D.Lgs. n. 252/05 (art. 8, comma 7, lett. a) e b), e comma 10) specifica che: (i) ogni lavoratore dipendente privato può scegliere di trasferire il Tfr maturando, i suoi contributi volontari e — quando previsto contrattualmente (cfr. sopra, n. 9) — il contributo proprio e quello datoriale al FPc di riferimento, a un FPa o a un Pip; (ii) se tale lavoratore non esercita la scelta nei sei mesi previsti, il datore di lavoro ne trasferisce i flussi futuri di Tfr al FPc definito dai contratti collettivi (anche territoriali), a meno che uno specifico accordo aziendale non preveda la destinazione del Tfr ad altro FP (aperto) con adesione collettiva;18 (iii) in presenza di una molteplicità di FP che soddisfino i criteri sub (ii), la scelta deve cadere — salvo diverso accordo aziendale — sul FP collettivo con il maggior numero di aderenti dell’impresa, in cui il lavoratore in esame è occupato; (iv) in assenza di FP che soddisfino i criteri sub (ii), il Tfr maturando va trasferito a FondInpsC.19
Nel decreto in esame si aggiunge poi che: (v) il “conferimento tacito del Tfr” comporta il suo investimento nel comparto finanziario “a contenuto più prudenziale” fra quelli del FP selezionato così da “garantire la restituzione del capitale e rendimenti comparabili” al rendimento del Tfr (art. 8, comma 8); (vi) dopo due anni di iscrizione a una data forma previdenziale l’aderente può trasferire la propria posizione individuale maturata, i futuri flussi di Tfr e — se previsto contrattualmente — il contributo proprio e quello datoriale a una forma concorrente (art. 14, comma 6); (vii) questo trasferimento può avvenire anche prima dei due anni previsti, se il lavoratore si trova inserito in FondInpsC (art. 9, comma 3).
I punti (ii)-(iv) non garantiscono un’adeguata apertura concorrenziale in presenza di conferimento tacito del Tfr.20 Le esperienze internazionali mostrano che le opzioni di default, cui può essere assimilata tale modalità di conferimento, attraggono un’ampia quota della platea degli aderenti (non inferiore al 70%); pertanto la tipologia di FP con adesione collettiva, privilegiata nel caso dalla normativa, ha buona probabilità di fungere da attore dominante nel mercato della previdenza complementare italiana. Come mostra il punto (ii), si tratta dei FPc. Questa scelta è coerente con l’architettura della previdenza complementare disegnata dall’originario D.Lgs. n. 124/93 ed è, quindi, il frutto della path dependence. Resta il fatto che, fino a oggi, i FPc aziendali e settoriali hanno attratto quote significative dei potenziali aderenti nelle realtà di medio-grande e grande impresa ma si sono dimostrati incapaci di realizzare soddisfacenti tassi di adesione nelle realtà di piccola e piccolissima dimensione con limitata presenza sindacale. Data la morfologia del nostro apparato industriale e dei servizi, in Italia il peso degli occupati nelle piccole e piccolissime imprese è peraltro elevato; e, spesso, sono lì sovrarappresentate le tipologie di lavoratori dipendenti con i più bassi tassi di sostituzione da previdenza pubblica. È ragionevole ritenere che la forma più flessibile di adesione collettiva, offerta dai FPa, potrebbe indurre aumenti significativi dell’iscrizione collettiva a forme previdenziali nelle realtà di piccola e piccolissima impresa. Se si condivide tale tesi, ne deriva che il deficit di concorrenza fra FPc e FPa con adesione collettiva funge anche da ostacolo per il rafforzamento della previdenza complementare.
Per compensare questo deficit di concorrenza, il D.Lgs. n. 252/05 propone soluzioni peggiori del male. Esso include infatti fra le possibili forme di adesione collettiva ai FP anche gli accordi intercorsi fra i soli lavoratori “firmatari degli stessi” (cfr. art. 3, comma 1, lett. a)) e introduce una contrapposizione fra contratti collettivi e accordi aziendali (cfr. per es., il già citato art. 8, comma 7, lett. b, punto 1) che è assente nel D.Lgs. n. 124/93. Il risultato non è certo quello di accrescere la concorrenza fra FPc e FPa con adesione collettiva; si aumenta invece la probabilità del verificarsi della fattispecie sub (iii) che, obbligando a effettuare l’adesione tacita al FP in base all’instabile criterio della preventiva adesione del “maggior numero di lavoratori” di una stessa impresa, porta comunque alla creazione di posizioni di monopolio. Un’alternativa più efficiente ed efficace sarebbe stata quella di definire, per via normativa, un’esplicita gerarchia fra le diverse tipologie di FPc (settoriali, regionali, aziendali) e di adesioni collettive ai FPa che permettesse — nel rispetto della contrattazione collettiva — l’affermarsi di tali adesioni ai FPa nei segmenti di piccola e piccolissima impresa. È vero che anche una simile soluzione non sarebbe sfociata in un mercato concorrenziale, in quanto avrebbe causato segmentazioni. Tuttavia, in mercati non contendibili (qual’è il mercato previdenziale), la concorrenza monopolistica tende a determinare equilibri ‘migliori’ rispetto a quelli di monopolio (cfr. anche: Fornero e Fugazza 2002).
L’insufficiente concorrenza in caso di conferimento tacito alle piccole e piccolissime imprese era poi aggravata dal modo con cui il D.Lgs. n. 252/05 dava soluzione a un punto problematico ma ineludibile della delega: “la subordinazione del conferimento del Tfr […] all’assenza di oneri per le imprese” anche mediante “compensazioni in termini di facilità di accesso al credito” (cfr. la Legge delega n. 243/04, art. 1, comma 2, lettera e), punto 9). Al riguardo, l’articolo 10 del D.Lgs. n. 252/05 e l’articolo 8 della connessa Legge n. 248/05 prevedevano dal 2008:
1. un aumento delle deduzioni fiscali sui flussi di Tfr trasferiti a una forma previdenziale (dall’attuale 3% al 4% o — nel caso di imprese con meno di 50 addetti — al 6%);
2. una riduzione degli oneri impropri, fissati dai contributi sociali versati alla gestione delle prestazioni temporanee per i lavoratori dipendenti dell’Inps, pari a una quota annualmente crescente e compresa fra lo 0,12% (nel primo anno) e lo 0,28% (nel 2016) della retribuzione lorda dei lavoratori in proporzione al Tfr destinato a una forma previdenziale;
3. l’abolizione del finanziamento al fondo di garanzia sul Tfr detenuto dalle imprese, pari allo 0,15% della retribuzione lorda di ogni lavoratore, in proporzione al Tfr destinato a una forma previdenziale;
4. la costituzione di un fondo di garanzia statale rispetto ai prestiti bancari concessi, in sostituzione della perdita del finanziamento dovuta alla diversa destinazione del Tfr, alle imprese in grado di soddisfare determinati requisiti patrimoniali e finanziari (cfr. anche Abi 2005; Pammolli e Salerno 2006).
L’operare del fondo di garanzia avrebbe introdotto gravi distorsioni nel funzionamento del mercato e frapposto ulteriori ostacoli per l’accesso alla previdenza complementare dei lavoratori delle piccole e piccolissime imprese, spesso incapaci di soddisfare i requisiti patrimoniali e finanziari richiesti per l’accesso al fondo. Di conseguenza, la nuova normativa avrebbe finito per penalizzare non solo le fasce deboli dei lavoratori autonomi ma anche le fasce deboli dei lavoratori dipendenti privati rispetto ai lavoratori più protetti che, già oggi, hanno elevati tassi di adesione ai loro FPc di riferimento.
È quindi positivo che la Legge finanziaria per il 2007 abbia abrogato il fondo di garanzia, modificando marginalmente le altre compensazioni alle imprese (cfr. par. 4). È invece negativo che questa stessa Legge non sia intervenuta sull’inefficiente eccesso di apertura del mercato nel caso di conferimento esplicito del Tfr. Come si è già ricordato, in tale caso i FPc, le adesioni collettive ai FPa, le adesioni individuali ai FPa e i Pip sono equiparati nel senso che l’aderente è libero di decidere il versamento del Tfr maturando e — se previsto contrattualmente — del proprio contributo e di quello datoriale a una qualsiasi di queste forme pensionistiche. I servizi previdenziali costituiscono, però, una sorta di “bene pubblico”. Di conseguenza, per realizzare una piena concorrenza, non basta eliminare le classiche barriere di mercato; è anche necessario superare le ‘barriere’ di governance, definendo un “contesto di regole” in grado di assicurare la “sostanziale equiparazione” fra le diverse forme in termini di tutela degli aderenti e, dunque, in termini di trasparenza (disclosure e informazione) e — soprattutto — di semplificazione (facilità di scelta e portabilità) e di comparabilità (standardizzazione dei costi e dei benefici attesi) dei rispettivi prodotti previdenziali.21
In linea di principio, la Legge delega n. 243/04 affrontava il problema. Essa subordinava la libertà di scelta degli aderenti alla definizione di “regole comuni” fra le diverse forme previdenziali riguardo alla “comparabilità dei costi, alla trasparenza e portabilità” e a una “adeguata informazione” sui “rendimenti stimati” così da indurre una scelta “consapevole dei soggetti destinatari” e una sostanziale omogeneizzazione dei livelli di “trasparenza e tutela” (cfr. art. 1, comma 2, lettera e, punti 4 e 1). Per dare più concretezza a questi principi, tale legge proponeva poi interventi sulla governance dei FP, prevedendo standard di particolare qualificazione e di indipendenza per il relativo responsabile e caldeggiando l’istituzione o il rafforzamento di “organismi di sorveglianza” per i Fpa con adesioni collettive (cfr. lettera e, punto 6); inoltre, essa mirava a rafforzare le competenze dell’autorità di settore fino a unificare presso la Covip la regolamentazione sulla “trasparenza delle condizioni contrattuali” per “tutte le forme pensionistiche collettive e individuali” e la disciplina e la vigilanza “sulle modalità di offerta al pubblico” per tutti gli strumenti di previdenza complementare (cfr. lettera h, punto 2). Viceversa, la Legge in oggetto non prevedeva alcun intervento specifico riguardo alla governance dei Pip e alla semplificazione e standardizzazione (in termini di calcolo dei costi e dei benefici attesi) dei diversi prodotti previdenziali.
Il D.Lgs. n. 252/05 sviluppa alcuni corretti punti della delega. Riguardo ai Pip, il D.Lgs. afferma l’obbligo di “patrimoni autonomi e separati” e demanda a un regolamento, da sottoporre all’approvazione della Covip, il soddisfacimento dei criteri di “comparabilità dei costi e dei risultati di gestione” nonché di trasparenza delle “condizioni contrattuali” e della connessa portabilità (cfr. art. 1, comma 4; art. 13, comma 3); inoltre, esso dichiara la nullità di tutte le “clausole che, all’atto dell’adesione o del trasferimento, consentano l’applicazione di voci di costo […] significativamente più elevate di quelle applicate nel corso del rapporto”;22 infine, esso estende ai Pip la figura del responsabile della forma pensionistica complementare. Più in generale poi, il D.Lgs. rafforza la terzietà del responsabile dei FP o dei Pip (cfr. art. 5, comma 2); e attribuisce alla Covip il compito di “perseguire la trasparenza e la correttezza dei comportamenti e la sana e prudente gestione delle forme pensionistiche complementari”, pur se nel rispetto della “vigilanza di stabilità” esercitata dalle relative autorità di controllo sugli intermediari finanziari preposti alla promozione o gestione di forme previdenziali (cfr. art. 18, comma 2; art. 19, comma 2).
Tali elementi sono positivi; essi non bastano, però, a colmare le lacune e le ambiguità della Legge delega. Per fare solo alcuni esempi. Il D.Lgs. n. 252/05 non chiarisce affatto come sia possibile rendere confrontabili i costi e i rendimenti dei FP, che effettuano i loro calcoli ai prezzi di mercato, e quelli di molti Pip, che si fondano viceversa sui costi storici. Il D.Lgs. insiste poi sulla terzietà del responsabile delle forme pensionistiche complementari (inclusi i FPc) e, per soddisfare un’indicazione delle Commissioni parlamentari (cfr. la relativa Relazione), ammette che il ruolo di responsabile dei FPc possa essere svolto dal direttore del Fondo. Tuttavia, nel caso dei FPc, la presenza di un responsabile crea — a seconda delle sue effettive funzioni — una negativa sovrapposizione di competenze con l’Assemblea o con il Consiglio di amministrazione; per di più, l’identificazione fra responsabile e direttore aggiunge un grave conflitto di interesse in quanto il controllato può così controllare il controllore o — alternativamente – essere delegato a controllare se stesso. Infine il D.Lgs. obbliga i FPa a istituire un organismo di sorveglianza, composto da almeno due membri “designati dai soggetti istitutori dei fondi stessi”, in presenza di adesioni sia individuali che collettive.23 Un simile organismo, che potrebbe svolgere la funzione essenziale di dare voce agli aderenti in forma collettiva, è invece ridondante perché privo di qualsiasi rappresentatività rispetto agli aderenti e con compiti analoghi a quelli del responsabile del Fondo.24
Il D.Lgs. n. 252/05 non realizza pienamente neppure l’obiettivo di unificare i compiti di vigilanza presso la Covip. Le relative prescrizioni si scontrano infatti con le recenti iniziative, intraprese da Isvap e Consob (cfr. il regolamento relativo ai prospetti e alla sollecitazione degli investimenti) in campo previdenziale, e — soprattutto — con le divergenti indicazioni contenute nella cosiddetta legge sul risparmio (cfr. Legge n. 262/05), che non sono state superate dal recente decreto legislativo di attuazione (il cosiddetto Decreto Pinza).25
Questi (e altri possibili) esempi negativi mettono in luce un comune vizio di origine: un inadeguato disegno di governance per i FPc e per i FPa con adesione collettiva che deriva, a sua volta, dal velleitario tentativo di livellare tale governance a quella — diversa — delle forme pensionistiche ad adesione individuale. Il principale problema di governance, che i FPc devono affrontare, riguarda l’incorporazione di maggiori competenze tecniche senza sacrificare la rappresentanza degli aderenti; e il principale problema di governance, che i FPa con adesione collettiva devono affrontare, consiste nell’acquisizione di forme di rappresentanza senza mortificare le esistenti competenze interne. Ciò spinge verso una parziale omogeneizzazione che precipita nella comune esigenza di offrire un’appropriata informazione agli aderenti, di contare su una regolamentazione unitaria e di disporre di adeguati spazi di autoregolamentazione (cfr. Cafaggi 2006). L’adesione individuale alle forme previdenziali configura invece un mero rapporto di compravendita di un servizio sul mercato, che può aspirare alla trasparenza e all’efficienza ma che lascia poco spazio a problemi di rappresentanza; e la stessa informazione agli aderenti sfuma in un rapporto tradizionale di consulenza.
Se le specifiche caratteristiche del servizio previdenziale offerto e i connessi problemi di governance impediscono la convergenza fra FP con adesione collettiva e forme ad adesione individuale anche sul terreno informativo, cade però il presupposto stesso che sta alla base della confluenza di tutte le diverse forme previdenziali in un unico mercato concorrenziale. La concorrenza, che assicura adeguati livelli di efficacia e di efficienza nel mercato previdenziale, è quella fra i diversi tipi di FP con adesione collettiva e non quella fra questi tipi e le forme previdenziali ad adesione individuale. La cosa trova, del resto, riscontro nell’architettura istituzionale: il tentativo di cancellare le differenze fra FP e Pip porta alla costruzione di un sistema previdenziale a due pilastri, che contrasta con il più affermato modello internazionale a tre pilastri.26

18 La normativa successiva ha chiarito che, nel caso di lavoratori già aderenti a una forma pensionistica complementare alla fine del 2006 con trasferimento integrale dei loro flussi di Tfr, non è necessario esprimere alcuna scelta per mantenere il proprio status nel secondo pilastro.
19 Si tratta di un fondo residuale gestito a capitalizzazione che è, quindi, altra cosa rispetto a FondInpsR. Nel prosieguo del lavoro FondInpsC sarà assimilato a un FP con adesione collettiva. Si noti peraltro che l’impianto normativo sarebbe stato carente se non avesse previsto FondInpsC e non lo avesse regolato in via residuale. La Legge delega fa però riferimento a forme pensionistiche residuali istituite presso gli enti di previdenza obbligatoria; pertanto, la scelta dei decreti attuativi di selezionarne uno solo (ossia l’Inps) appare arbitraria. Inoltre, nella Legge finanziaria per il 2007 FondInpsC assume funzioni incompatibili con un ruolo residuale; e lo stesso vale per la sua complessa organizzazione disegnata dai decreti del Ministro del lavoro (cfr. par. 4).
20 Si ritiene invece compatibile con l’efficiente funzionamento del mercato il vincolo temporale posto alla portabilità: un passaggio da una forma previdenziale a un’altra (switch) ogni due anni. Come mostrano alcune esperienze di paesi sudamericani, la piena libertà di switch o vincoli temporali troppo laschi rischiano di assimilare l’allocazione del risparmio previdenziale a investimenti finanziari speculativi e di rendere troppo elevati i costi di transazione sopportati dai partecipanti.
21 Cfr. Autorità garante della concorrenza e del mercato (2005), pp. 2-3. Cfr. anche: Boeri e Brugiavini (2006) e Fano e Onado (2006). Tali aspetti assumono un’importanza ancora maggiore, se si considera che gran parte degli aderenti alla previdenza privata non fonda le proprie scelte su calcoli razionali neppure in paesi con consolidata tradizione di investimento finanziario. Cfr. al riguardo: Madrian e Shea (2001); Benartzi e Thaler (2001); Choi, Laibson e Madrian (2005).
21 Cfr. art. 14, comma 6. L’articolo non si riferisce specificamente ai Pip ma a tutte le forme previdenziali. L’evidenza empirica, offerta da Fornero, Fugazza e Ponzetto (2004), Covip (2004a, 2004 e 2005) e Fano e Onado (2006), mette però in luce che — in media — sono i costi dei Pip a essere fuori linea rispetto a quelli dei FPa e — soprattutto – dei FPc. Inoltre la pratica dei caricamenti precontati, che — fino a poco tempo fa — ha riguardato una quota amplissima dei Pip, e l’opacità del calcolo a costi storici, che caratterizza anche oggi molti prodotti previdenziali di tipo assicurativo (cfr. infra), hanno gravemente penalizzato ogni ‘uscita’ anticipata da tali prodotti (cfr. Covip 2005, pp. 211-20). Le iniziative dell’Isvap (cfr. la circolare 551/D, 2005), volte a rendere più trasparente la struttura dei costi e a ridurre il peso dei caricamenti iniziali sulla portabilità dei Pip, stanno attenuando il problema per i flussi di prodotti assicurativi previdenziali (vecchi e nuovi); tuttavia, non applicandosi allo stock in essere, esse hanno anche l’effetto di introdurre una segmentazione del mercato. Sarà interessante verificare se, nel 2007, il D.Lgs n. 252/05 e le modifiche della Legge finanziaria saranno sufficienti per superare questa segmentazione.
23 Il D.Lgs. n. 252/05 (art. 5, comma 4) prevede l’organismo di sorveglianza per le forme pensionistiche complementari, che sono definite nel seguente art. 12, che esamina sia i FPa con adesione individuale sia quelli con adesione (anche) collettiva. Nelle sue direttive generali la Covip interpreta la previsione normativa come se l’organismo di vigilanza fosse richiesto solo per quei FPa con ambedue le forme di adesione. Tale interpretazione, che sembra ‘forzata’ sul piano letterale, evita di introdurre una ingiustificabile asimmetria fra i FPa con adesione solo individuale e i Pip.
24 Cfr. al riguardo: Francario (2006); Messori (2006b). Si noti che il deficit di rappresentatività dell’organismo di sorveglianza dei FPa si estende anche al caso delle adesioni collettive con più di 500 iscritti provenienti da una stessa azienda. In quel caso, il D.Lgs. n. 252/05 (cfr. comma 5) prevede la nomina di due rappresentanti aggiuntivi designati, rispettivamente, dalla stessa azienda (o dal gruppo) e dai lavoratori; ciò porta a una rappresentanza comunque insufficiente che, per giunta, rischia di inflazionare il numero dei membri dell’organismo di sorveglianza nel caso di successo delle adesioni collettive ai FPa.
25 La confusione è aumentata dall’art. 1, comma 751 della Legge finanziaria per il 2007 che, correggendo la nuova denominazione dell’autorità prevista dal D.Lgs. n. 252/05 come “Commissione di vigilanza sulle forme pensionistiche complementari”, ripristina la vecchia e parziale denominazione “Commissione di vigilanza sui fondi pensione”. Inoltre, di recente il governo ha avanzato l’ipotesi di una riforma delle autorità di vigilanza che porterebbe alla soppressione della Covip.
26 L’esperienza internazionale mostra anzi che l’inserimento delle forme previdenziali individuali nel secondo pilastro può portare a gravi problemi di misselling che pesano sulle spalle degli aderenti. Basti riferirsi, al riguardo, allo scandalo dei prodotti individuali britannici fra la seconda metà degli anni Ottanta e i primi anni Novanta. Per intuire la portata del fenomeno, si consideri che le autorità di regolamentazione britanniche hanno riconosciuto il diritto al risarcimento a più di un milione e mezzo di investitori previdenziali; e che l’ammontare del risarcimento ha superato gli 11 miliardi di sterline. Cfr. Mangiatordi e Pace (2003).


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