QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

I problemi aperti nella previdenza complementare italiana

1. Premessa

Alla fine del 2006 l’assetto della previdenza complementare italiana era caratterizzato da almeno quattro debolezze:
1. un basso rapporto fra l’effettivo numero di iscritti alle diverse forme pensionistiche complementari e la platea dei loro potenziali aderenti (tasso di adesione), apparente frutto di una distorta “maturità precoce” del settore;2
2. un insufficiente flusso unitario di finanziamenti imputabile sia alla limitata entità dei versamenti previsti contrattualmente, nel caso di adesione dei lavoratori dipendenti, sia ai modesti incentivi fiscali concessi a tutti gli aderenti nella fase di contribuzione;
3. una struttura inefficiente del mercato, che si traduce in una carenza di concorrenza fra i due tipi di fondi pensione con adesione collettiva (i FPc e alcuni FPa) e in una crescente concorrenza fra tali fondi pensione e le altre forme pensionistiche complementari con adesione individuale (i FPa e i Pip);3
4. una governance delle singole forme previdenziali tanto inadeguata da non garantire né sufficiente trasparenza né uniformità di tutela rispetto agli aderenti.
Come è noto, dal 1° gennaio 2007 sono entrate in vigore le nuove norme previste dalla Legge delega n. 243/04 e dal connesso D.Lgs. n. 252/05 e modificate dalla recente Legge finanziaria per il 2007. Pertanto, l’obiettivo di questo lavoro è di rispondere al seguente interrogativo: le novità normative promettono efficaci soluzioni alle quattro debolezze oggi presenti nella previdenza complementare italiana?
Nel paragrafo 2 si sostiene che la Legge delega n. 243/04, proposta fin dal dicembre 2001 e approvata dal Parlamento solo nel luglio 2004, mira effettivamente a disegnare incentivi per una più diffusa partecipazione al secondo pilastro previdenziale e per il rafforzamento delle fonti di finanziamento dei FP e dei Pip mediante la previsione di modalità attive o “tacite” di conferimento alle forme previdenziali dei flussi di Tfr da parte dei lavoratori dipendenti privati; e nel paragrafo 3 si mostra che, accrescendo la concorrenza fra le varie forme previdenziali e cercando di migliorare la governance del settore, tale legge persegue anche l’implicito obiettivo di eliminare dal mercato previdenziale i FP e i Pip più inefficienti sotto il profilo organizzativo o gestionale. Eppure gli stessi paragrafi 2 e 3 fanno emergere che le soluzioni specifiche, offerte dalla Legge delega n. 243/04 e — soprattutto — dal connesso D.Lgs n. 252/05, palesano limiti così rilevanti da generare nuovi problemi o da aggravare problemi da tempo presenti nella previdenza complementare italiana.4
Nel paragrafo 4 si mostra poi che le modifiche, introdotte dalla recente Legge finanziaria e dai connessi decreti del gennaio 2007, non risolvono la maggior parte dei problemi aperti e ne aggiungono di ulteriori. Questa Legge ha il merito di anticipare al 1° gennaio 2007 l’entrata in vigore di quasi tutte le nuove norme, che il D.Lgs. n. 252/05 aveva inopinatamente posposto al 1° gennaio 2008, e di eliminare il distorsivo fondo di garanzia, che sempre il D.Lgs. n. 252/05 aveva previsto per i crediti bancari alle imprese sostitutivi del finanziamento prima assicurato dai flussi di Tfr. Essa altera però la configurazione del sistema previdenziale disegnata dalla “Legge Dini” del 1995, sovrapponendo al secondo pilastro previdenziale un fondo pubblico a ripartizione denominato “Fondo per l’erogazione ai lavoratori dipendenti del settore privato dei trattamenti di fine rapporto” e gestito dall’Inps (d’ora in poi: FondInpsR); inoltre, dilata i compiti della “forma pensionistica complementare residuale presso l’Inps” (d’ora in poi: FondInpsC) prevista dal D.Lgs. n. 252/05. Nelle Conclusioni, si riassumono i limiti del nuovo quadro normativo e si specificano alcune delle condizioni richieste per consentire un accettabile funzionamento della previdenza complementare italiana.
2. Le novità normative del 2004-2005

Dopo aver accarezzato a lungo l’incongrua ipotesi di vincolare i lavoratori dipendenti privati all’adesione alla previdenza complementare mediante l’obbligo di conferimento a una forma previdenziale dei loro flussi di Tfr,5 il governo Berlusconi ha accettato la soluzione dell’adesione tacita proposta da molti esperti della materia. Nel D.Lgs. n. 252/05 esso ha così previsto che, dall’inizio del 2008, i lavoratori dipendenti privati siano tenuti a conferire i flussi maturandi di Tfr a una forma previdenziale salvo che esprimano, entro sei mesi dalla data della loro prima assunzione oppure — se già occupati – dalla data del 1° gennaio 2008 o — se successiva — dalla data della nuova assunzione, la “diversa esplicita volontà” di mantenere (in tutto o in parte) tali flussi presso l’impresa di appartenenza;5 inoltre, come specifica il D.Lgs. n. 252/05 (art. 8, comma 7; art. 14, comma 1), il conferimento del Tfr maturando a una data forma pensionistica complementare comporta l’adesione a quella stessa forma e rende, così, irreversibile la scelta salvo nei casi previsti di riscatto parziale (procedure di mobilità e cassa integrazione o stato di disoccupazione per non meno di un anno e per non più di quattro anni) o totale (invalidità permanente per più di due terzi o stato di disoccupazione per più di quattro anni).
Il ricorso a una qualche forma di adesione tacita e al trasferimento del Tfr maturando si pone come il più ovvio strumento per incrementare sia il tasso di adesione che il patrimonio totale della previdenza complementare.6 Per di più l’esperienza internazionale mostra che le modalità di adesione tacita al secondo pilastro previdenziale tendono a indurre elevati tassi di partecipazione (anche oltre il 70% della platea potenziale). Tenendo conto che l’attuale copertura dei lavoratori dipendenti privati italiani si attesta intorno al 13%, negli anni successivi all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 252/05 si potrebbe perciò registrare l’adesione alla previdenza complementare italiana di un ulteriore 55%-60% di questa tipologia di lavoratori; il che, dato il peso dei dipendenti privati sull’insieme dei lavoratori occupati e dati i possibili effetti — più contenuti ma comunque positivi — della nuova normativa su altre tipologie di lavoratori, potrebbe portare a un tasso complessivo di adesione alle forme previdenziali poco al di sopra del 50%. Va poi aggiunto che le modalità dell’adesione esplicita o tacita dovrebbero rafforzare i finanziamenti unitari delle forme previdenziali, in quanto estendono ai lavoratori assunti fino al 28 aprile 1993 il versamento dell’intero ammontare dei flussi di Tfr o comunque di quote più elevate di quelle passate. Dato il valore complessivo dei flussi di Tfr e degli accordi contrattuali vigenti, tutto ciò potrebbe comportare un afflusso aggiuntivo annuale alla previdenza complementare pari a circa 9 miliardi di euro.7
Le stime del Ministero del lavoro sono meno ottimistiche. Esse prevedono, per il 2007, il raggiungimento di un tasso di adesione dei dipendenti privati pari al 40% — ossia, un incremento del 27% invece che del 55%-60%. In realtà le soluzioni, proposte dalla Legge delega n. 243/04 e dal D.Lgs. n. 252/05, sono così parziali e distorsive da rendere di difficile realizzazione anche un incremento del genere.8
La parzialità è già evidente in quanto fin qui detto: lo schema di conferimento tacito non riguarda — come invece dovrebbe — l’adesione alla previdenza complementare di tutti i lavoratori, ma esclude sia i lavoratori autonomi, che non dispongono del Tfr e hanno i più bassi tassi di sostituzione da primo pilastro previdenziale, sia i lavoratori dipendenti pubblici.9 L’esclusione è di particolare gravità per quelle fasce deboli e precarie di lavoratori autonomi, in cui si addensano i lavoratori inseriti nel regime previdenziale pubblico a “ripartizione contributiva” (ossia i lavoratori “giovani”).10 La lacuna non viene compensata dal nuovo trattamento fiscale per le contribuzioni volontarie individuali. Al riguardo, la Legge delega mirava ad ampliare la “deducibilità” delle contribuzioni complessive (del lavoratore e del datore di lavoro) tramite la fissazione di nuovi “limiti in valore assoluto e in valore percentuale del reddito imponibile” e tramite l’applicazione del limite “più favorevole all’interessato” (cfr. art. 1, comma 2 lettera i). Viceversa il D.Lgs.: conferma il solo limite preesistente in valore assoluto, per gli attuali lavoratori (5.165 euro annui: cfr. art. 8, comma 4); concede agli assunti dopo l’entrata in vigore della nuova normativa di eccedere tale limite, nei vent’anni successivi al quinto anno di adesione a una forma pensionistica complementare, per un importo pari al minimo fra 2.582 euro annui e la differenza positiva fra il massimale ordinariamente deducibile (25.823 euro) e quanto effettivamente versato durante i primi cinque anni di adesione (cfr. art. 8, 6).11

Marcello Messori: Professore Dipartimento di Economia e Istituzioni, Facoltà di Economia, università di Roma “Tor Vergata”.
1 I paragrafi 2 e 3 del presente scritto riproducono, pur se con varie modifiche, i paragrafi 6 e 7 del saggio “La previdenza complementare in Italia: un quadro introduttivo” che funge da introduzione al volume. La previdenza complementare in Italia (a cura di M. Messori, il Mulino, 2006). Si ringrazia la casa editrice il Mulino per avermi permesso di utilizzare tali paragrafi.
2 Il riscontro empirico di questa affermazione e delle considerazioni sub (2) è offerto in: Messori (2006a), par. 4 e 5. Aggiornamenti, al riguardo, sono disponibili in: www.covip.it; www.mefop.it. Anche i due temi sub (3) e (4) sono affrontati in Messori (2006a). D’ora in poi si useranno i termini “previdenza complementare”, “forme pensionistiche complementari” o “forme previdenziali” per indicare l’insieme dei vari tipi di fondi pensione (FP) — fondi pensione contrattuali (FPc), fondi pensione aperti (FPa), fondi pensione preesistenti (FPp) — e i piani individuali pensionistici (Pip).
3 Ne discende che, a differenza di quanto avviene in molti paesi con una sviluppata previdenza complementare, il sistema previdenziale italiano ha pressoché eliminato la distinzione fra secondo e terzo pilastro (cfr. anche par. 3).
4 In schemi a contribuzione definita, qual è quello italiano, l’obbligo di conferimento del Tfr, maturando alla previdenza complementare, sarebbe equivalso a vincolare l’allocazione di una componente del reddito (differito) dei lavoratori dipendenti a uno specifico investimento rischioso. Ciò avrebbe contraddetto un principio elementare che sta a fondamento di qualsiasi economia di mercato: ogni agente economico deve mantenere libertà di scelta circa l’utilizzo del proprio reddito al netto delle tasse (cfr., però, la diversa posizione espressa in Pessi 2004).
5 Come si è già accennato e come si specificherà nel par. 4, la Legge finanziaria per il 2007 ha anticipato al 1° gennaio 2007 l’entrata in vigore della nuova normativa e ha previsto il trasferimento a FondInpsR del Tfr maturando, destinato all’impresa, di quella parte dei dipendenti privati occupati in aziende con almeno 50 addetti. Si noti inoltre che la Legge delega n. 243/04 prevedeva una clausola del “tutto o niente” per il trasferimento dei flussi di Tfr alla previdenza complementare. Viceversa il D.Lgs. n. 252/05 (cfr. art. 8, comma 7, lettera a e lettera c, punti 1 e 2), dopo aver ricordato che i dipendenti privati possono revocare in ogni momento la loro precedente opzione conservativa spostando i flussi di Tfr dall’impresa di appartenenza alla forma previdenziale prescelta, specifica che i lavoratori, assunti fino alla data del 28 aprile 1993, hanno la facoltà di decidere di ripartire i loro flussi di Tfr fra la previdenza complementare e l’impresa di appartenenza. In particolare, se già iscritti a una forma previdenziale, questi lavoratori possono anche scegliere di continuare a detenere presso l’impresa la quota del flusso di Tfr prima non versata; e, se non ancora iscritti, essi possono anche scegliere di aderire versando soltanto la quota di Tfr prevista contrattualmente o — in mancanza di una tale previsione — una parte non inferiore al 50%.
6 L’affermazione fatta non è condivisa da Castellino e Fornero (2000; cfr. anche Fornero, 2005). I due studiosi sostengono infatti che il Tfr svolge, per i lavoratori dipendenti, funzioni precauzionali che ne richiedono un elevato grado di liquidità; e che la liquidità verrebbe meno con il conferimento del Tfr a forme di previdenza complementare. Al riguardo, va notato che: (i) l’uso precauzionale del Tfr è spesso la conseguenza di carenze nella legislazione sociale italiana (per es., in termini di ammortizzatori sociali) e rappresenta, quindi, una risposta distorta a un problema effettivo; (ii) fino all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 252/05, la destinazione del Tfr ai FP non ha impedito quegli usi alternativi previsti dalle norme nel caso di utilizzo tradizionale del Tfr presso le imprese; (iii) le maggiori restrizioni in termini di riscatti e di alcune forme di anticipazione, previste dal D.Lgs. n. 252/05 (cfr. anche infra), sono — almeno in parte — compensate da una fiscalità di favore. Va peraltro riconosciuto che l’investimento nella previdenza complementare sottopone a un rischio finanziario ogni riallocazione del Tfr.
7 Di per sé, la decisione relativa al versamento di tutti i flussi maturandi di Tfr, è meno radicale di quanto non appaia a prima vista. Anche in base alla precedente normativa, si sarebbe infatti raggiunto un risultato simile all’uscita dal mercato del lavoro dei dipendenti assunti per la prima volta in data antecedente il 29 aprile 1993 (cfr. al riguardo: Mefop 2000). Resta il fatto che, combinandosi con il meccanismo dell’adesione tacita, il potenziale incremento dei versamenti annuali alle forme previdenziali aumenterebbe di circa lo 85% lo stock patrimoniale, detenuto dai nuovi FP alla fine del 2005.
8 Riportando i risultati di due indagini Isae (2004) e (2005) riguardo alla propensione dei lavoratori italiani ad aderire a una forma pensionistica complementare mediante il meccanismo del conferimento tacito del Tfr maturando, Cozzolino-Di Nicola-Raitano (2006) sottolineano come, negli ultimi mesi del 2004 e del 2005, in media più del 40% degli intervistati fosse ancora incerto circa la destinazione del proprio Tfr e — fra i non incerti — più del 77% optasse per mantenere il proprio Tfr in azienda. La comparazione fra tali cifre e l’attuale dinamica dei tassi di adesione non implica, di per sé, che il meccanismo del conferimento tacito sarà privo di effetti significativi. Si è già accennato e si specificherà fra breve che, mentre la scelta di trasferimento del Tfr maturando a una forma previdenziale ha elementi di irreversibilità, secondo il D.Lgs n. 252/05 la decisione del suo mantenimento in azienda è rovesciabile in ogni momento; pertanto, le indagini Isae potrebbero anche indicare un atteggiamento di attesa. Tuttavia la diffidenza verso le nuove regole e la forte preferenza per allocazioni liquide e poco rischiose del Tfr, espresse dalla maggior parte degli intervistati, e l’addensamento dei favorevoli all’utilizzo pensionistico del Tfr fra chi ha già aderito a una forma pensionistica complementare suggeriscono cautela.
9 Per tasso di sostituzione si intende il rapporto fra l’ammontare della prima pensione percepita e quello dell’ultimo reddito ottenuto dall’occupazione, cui si riferisce la pensione stessa. Si noti poi che i lavoratori dipendenti non sono vincolati a versare una contribuzione al FP o al Pip, cui hanno aderito mediante il trasferimento (totale o parziale) dei flussi di Tfr. La Legge delega (art. 1, comma 2, lettera e, punto 3) prevedeva “la possibilità” che il lavoratore dipendente e il suo datore di lavoro avessero l’obbligo di versare i loro rispettivi contributi “alla forma pensionistica prescelta dal lavoratore stesso” o a quella di destinazione tacita del Tfr. Viceversa, il D.Lgs. (art. 8, comma 10) afferma che “l’adesione a una forma pensionistica realizzata tramite il solo conferimento esplicito o tacito del Tfr non comporta l’obbligo della contribuzione a carico del lavoratore e del datore di lavoro” a meno dell’intervento di diversi contratti o accordi collettivi anche aziendali.
10 In una versione provvisoria dei decreti attuativi, si faceva riferimento ai lavoratori autonomi con rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e a progetto. Rispondendo ai rilievi espressi dalle Commissioni di Camera e Senato, il D.Lgs. n. 252/05 ha però espunto questo riferimento (cfr. la relativa Relazione). Di recente, il Ministero del lavoro si è impegnato a estendere una parte almeno delle nuove norme alle fasce deboli e giovani di lavoratori autonomi.
11 La rimozione del vincolo in percentuale elimina un disincentivo all’evasione e all’elusione fiscale. Inoltre il nuovo trattamento fiscale accentua la disparità relativa fra lavoratori dipendenti e lavoratori autonomi in quanto rimuove quello che è stato il vincolo più stringente per la contribuzione dei primi: il doppio dei flussi di Tfr versati.


Pagine: 1 2 3 4 5 6


Tag:, ,