QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

TFR e previdenza complementare: si può ragionarne a prescindere dagli sviluppi del sistema di welfare?

3. Le direttrici degli interventi effettuati in Italia

La psicosi del buco da colmare pare invece avere sinora prevalso. Il compromesso realizzato con la riforma del 1995 del pilastro di base — che spostava solo di poco in avanti le soglie minime di pensionamento, cristallizandole dal 2008 in poi su un dato anagrafico, di 57 anni di età, piuttosto basso e comunque non agganciato al progressivo miglioramento della longevità — sembrava assegnare soprattutto allo sviluppo della previdenza integrativa l’obiettivo dell’adeguatezza dei trattamenti pensionistici. Per di più, poiché la riduzione dei trattamenti forniti dal pilastro di base era spostata nel futuro più lontano e poco percepibile dal lavoratore-risparmiatore — le ragioni di tutto ciò essendo plausibilmente di natura politica, legate al timore di una opposizione alla riforma medesima — la propensione all’investimento nella previdenza integrativa è finora risultata piuttosto scarsa. Il legislatore è così sempre rimasto tentato dall’opzione di determinare comunque, eventualmente anche con misure quasi-forzose, lo sviluppo del pilastro integrativo.
Figlio di tale approccio è anche l’intervento da ultimo definito nel 2005. Rispetto all’iniziale ipotesi di obbligo di conferimento alla previdenza integrativa del TFR, l’idea di forzare la mano ai lavoratori è stata ridimensionata, con la previsione d’un meccanismo di silenzio-assenso, in base al quale il lavoratore che si esprima in senso contrario può mantenere la destinazione precedente del TFR (il passaggio di questo al pilastro integrativo divenendo solo la nuova opzione di default). Vi si sono associati interventi di incentivazione positiva a vantaggio del lavoratore — soprattutto di natura fiscale — e di forte compensazione per le imprese — che col venir meno del TFR perderebbero una fonte di finanziamento certa e a basso costo. Il confronto sulle questioni di regolazione del pilastro integrativo si è soprattutto appuntato sul favore o meno da garantire ai fondi collettivi previsti dalla contrattazione collettiva nell’ambito del lavoro dipendente; nel caso delle libere professioni si sono invece ampliati i margini a favore della costituzione di fondi integrativi da parte delle cd casse privatizzate, con la prospettiva di generare una commistione tra pilastro di base (che in questi casi, pur essendo obbligatorio, viene mantenuto in una logica categoriale e non necessariamente in linea con le regole generali del sistema a contribuzione definita nozionale) e di quello integrativo.

4. Numerosi sono i profili critici degli interventi concretamente effettuati

L’incentivo di natura fiscale al lavoratore-risparmiatore si muove nell’ambito dell’ibrido regime di tassazione preesistente, che si discostava dal regime EET (esenzione delle contribuzioni, esenzione dei rendimenti ottenuti in fase di accumulo e tassazione nella fase finale di percezione delle prestazioni all’interno della normale tassazione personale)10 perché vengono tassati i rendimenti esentando le future prestazioni (per la parte afferente i rendimenti già tassati). In quell’ambito, si prevedono forti incentivi perché la tassazione futura dei trattamenti avverrebbe non riportando questi nell’imponibile fiscale del soggetto, ma assoggettandoli a un’aliquota secca ridotta, l’aliquota in questione essendo decrescente (entro un plafond massimo) al crescere della durata dell’investimento nei fondi previdenziali integrativi. Presumibilmente il regime fiscale ibrido (preesistente) è da ascrivere alle pesanti implicazioni per i conti pubblici che si sarebbero generate, durante tutta la prima fase di accumulo dei fondi integrativi, a seguito di una piena transizione al regime EET, pur ventilata nel periodo intercorso tra approvazione della legge delega (nell’estate del 2004) e successiva promulgazione del decreto legislativo (nell’autunno del 2005). Così facendo si è però reso scarsamente credibile il regime di incentivazione previsto: esso dipende infatti dal mantenimento, durante la futura fase di percezione dei trattamenti, della promessa di applicazione d’una aliquota ridotta, una promessa che un legislatore pressato da emergenze finanziarie e da un volume crescente di sconti fiscali legati ai trattamenti integrativi potrebbe trovar difficile da mantenere. Questo rischio di inconsistenza temporale potrebbe rendere l’incentivazione poco credibile agli occhi dei lavoratori-risparmiatori e quindi poco efficace nello smuoverne le scelte odierne. Inoltre, è da sottolineare come la formulazione data al regime di incentivazione fiscale faccia assumere al regime impositivo un forte connotato regressivo. Il beneficio fiscale è infatti tanto più rilevante nel caso di soggetti a più alto reddito e sottoposti ad aliquote marginali di imposta più elevate. Il rischio è che venga così accentuata la natura spesso regressiva degli incentivi allo sviluppo della previdenza integrativa insita nel fatto che la maggiore propensione all’investimento in previdenza integrativa dei soggetti a più alto reddito comunque tende a indurre un maggior uso degli incentivi da parte di questi ultimi.12
Piuttosto onerosa e complessa è anche la compensazione prevista per le imprese, che, come detto, specie nel caso delle piccole imprese a rischio di razionamento sul mercato del credito, si vedono venir meno una fonte di finanziamento certa e a basso costo. In effetti, il venir meno dell’iniziale ipotesi di collegamento tra destinazione a previdenza integrativa del vecchio TFR e riduzione della contribuzione obbligatoria al pilastro di base (prevista nell’iniziale disegno di legge governativo) ha indotto a prevedere interventi a beneficio delle imprese che rischiano di interferire col normale funzionamento del mercato creditizio.

10 Il regime EET è in assoluto considerato preferibile perché caratterizzato da neutralità rispetto alle scelte di risparmio e di investimento.
11 Sulle caratteristiche regressive che le agevolazioni alla previdenza integrativa spesso finiscono con l’assumere si veda Antolin P., De Serres A. and De la Maisonneuve C. (2004), “Long-term budgetary implications of tax-favoured retirement plans”, Oecd Economics department WP no. 393.
12 Le aspettative sulle pensioni di base tendono perciò a polarizzarsi sui due estremi, di coloro che immaginano una prosecuzione delle regole vigenti per i pensionati di oggi (con pensioni di base generose, in relazione a quanto contribuito effettivamente, che la legislazione vigente in realtà già prevede in via di superamento) e di coloro che immaginano che il sistema stia per crollare e che nulla sarà loro garantito.


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