QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

Approfondendo la tematica delle politiche attive, la legge di riforma del mercato del lavoro (legge n. 30/2003) ed il decreto attuativo n. 276 del 10 settembre 2003, utilizzando gli spazi precisati dal Regolamento CE n. 2204, inseriscono tra i lavoratori svantaggiati, ovvero tra quelli che maggiormente devono beneficiare del nuovo assetto normativo, la categorie di individui che hanno compiuto 50 anni e sono privi di un posto di lavoro o in procinto di perderlo. Con questa scelta si allarga ad alcune categorie di lavoratori anziani la possibilità di usufruire dei trattamenti differenziati che la legislazione prevede per facilitare l’accesso al lavoro delle persone svantaggiate. A questo proposito, un elemento da segnalare riguarda l’estensione agli over 45 della copertura prevista per i lavoratori in carico alle agenzie di lavoro (art. 13 dl. n. 276 del 2003).⁷ Altri due strumenti diretti finalizzati a promuovere la permanenza o il reingresso nel mercato del lavoro degli over 45 sono oggi: il contratto di inserimento, che prevede tra le categorie di soggetti ammessi, i “lavoratori con più di cinquanta anni di età che siano privi di un posto di lavoro” e in genere quelli “che desiderino riprendere una attività lavorativa e che non abbiano lavorato per almeno due anni”; e il lavoro intermittente, il cui perimetro di attuazione comprende i “lavoratori con più di 45 anni di età che siano stati espulsi dal ciclo produttivo o siano iscritti alle liste di mobilità e di collocamento”.⁸
A fronte di tale impegno normativo teso al prolungamento della vita attiva così come declinato anche in sede europea, bisogna evidenziare come nei fatti anche i più recenti processi di ristrutturazione aziendale tendano a non supportare queste scelte normative, ma anzi determinino un’ulteriore fragilizzazione dei lavoratori anziani attraverso espulsioni precoci dai settori produttivi.
Oltretutto, queste discordanze tra scelte pubbliche e pratiche aziendali si calano all’interno di un modello di protezione sociale datato: da diversi anni è in corso di discussione una riforma del sistema degli ammortizzatori sociali ad oggi non ancora realizzata.
Ed è evidente che la mancata riforma degli ammortizzatori sociali, oltre ai già citati processi di ristrutturazione aziendali orientati alle espulsioni precoci, rappresentano elementi non agevolanti del percorso di recepimento e di implementazione delle politiche attive previste in sede normativa.
Alla luce di ciò, la ricerca ha tentato di evidenziare proprio lo stato di avanzamento della capacità di risposta a questa problematica a più livelli. L’attenzione si è rivolta in prima battuta a un approfondimento su come il tema degli over 45 viene trattato in sede di programmazione regionale, tanto delle politiche occupazionali quanto di quelle socio-assistenziali. Su questo versante, si è registrata una tendenza generalizzata a non sviluppare indicazioni programmatorie direttamente rivolte agli over 45 in difficoltà occupazionale, quanto a privilegiare rinvii indiretti al tema all’interno di problematiche più ampie. Pur consapevoli che si tratta di una fotografia limitata a zone specifiche del Paese, ciò che emerge in tre aree, anche molto diverse tra loro, è ancora una sostanziale divaricazione fra l’insieme delle problematiche che gli over 45 pongono alle politiche attive del lavoro e al sistema socio-assistenziale e il livello delle risposte che il sistema del welfare nel suo complesso sembra in grado di esprimere. Nonostante le trasformazioni in corso nel mercato del lavoro e l’evidenza di una crescente criticità per i lavoratori anziani espulsi dal ciclo produttivo, negli indirizzi politici e programmatici delle Regioni la voce “over 45” sembra non avere ancora piena cittadinanza.
A fronte di tale scenario regionale, l’indagine ha proceduto con approfondimenti sugli interventi messi in campo a livello provinciale dai Centri per l’impiego e a livello comunale dai servizi sociali. È emerso come, pur all’interno di una diffusa consapevolezza delle dimensioni e delle criticità in corso per il reimpiego degli over 45, prevalga una frammentazione delle risposte fornite che appaiono in alcuni casi sperimentazioni innovative, in altri casi progetti in fase di avvio e in altri ancora soluzioni parziali sull’onda dell’emergenza. Tale verifica empirica non può non tener conto dello stadio ancora di start up delle iniziative base su una logica di attivazione.
Sotto questo profilo è emersa la scarsità di iniziative dedicate, in cui tendono a ricorrere le forme del “tirocinio” e della “borsa lavoro”, che nel loro insieme — pur nel chiaro rispecchiamento di territori con tradizioni e culture economiche e del sociale molto diversificate — non divergono radicalmente l’uno dall’altro, manifestando espressioni che sembrano ancora caratterizzate da occasionalità. Un limite constatato in concreto sul livello provinciale e comunale, che si può identificare nella scarsa attenzione al target specifico già rilevata nelle indicazioni programmatiche e di policy messe in campo dalle Regioni, e in cui — a fronte di disegni operativi delle misure quasi sovrapponibili fra i due campi d’azione approfonditi — si riconferma una separazione ben definita fra l’ambito del lavoro e quello socio-assistenziale, con prassi di coordinamento che, all’interno del piccolo spaccato indagato, abbiamo rilevato esistere assai raramente e in modo spontaneistico.
Gli interventi registrano poi una discontinuità d’impostazione riguardo all’interpretazione del target d’utenza: “adulti in difficoltà” (ambito socio-assistenziale) piuttosto che “disoccupati adulti” (ambito del lavoro). D’altra parte, anche sulla capacità di ripensare e ridefinire target di utenza comuni si giocano le possibilità di implementare effettive azioni di coordinamento, così come si evince pure dai pochi studi recenti sull’argomento.⁹ Da una parte, infatti, vengono evidenziati alcuni casi positivi in tal senso, proprio a partire dalla condivisione di un target ampio identificato nelle fasce a rischio di esclusione sociale. Dall’atra, però, non a caso, sono risultate alquanto limitate le esperienze di coordinamento rivolte specificatamente agli over 45 rispetto ad altre tipologie di beneficiari, come giovani, immigrati, donne e così via. Probabilmente, proprio rispetto a questo target occorre sviluppare percorsi consapevoli che procedano per analisi e differenziazione, piuttosto che affidarsi a forme di condivisione meccanica. Si rischia, altrimenti, che per quanto riguarda il fenomeno degli over 45, sia sul versante delle esigenze che su quello delle risposte, disoccupazione ed esclusione sociale, nelle loro varie forme, continuino a procedere su binari paralleli, al di là delle pure necessarie specificità di ispirazione e di azione.
Infine, sul versante delle tipologie di intervento si sottolinea come l’ambito socio-assistenziale sia sbilanciato sull’erogazione di prestazioni passive; viceversa il settore del lavoro appare più orientato a iniziative una tantum di tipo attivante. D’altra parte, però, la misura delle capacità territoriali di attivazione non sembra poter prescindere da un coordinamento tra questi due ambiti, se si assume come test di campo che, laddove sono emerse esperienze territoriali in tal senso (Toscana), l’attivazione degli over 45 si riposiziona da un piano puramente intenzionale ad uno di soddisfazione dei loro bisogni reali.
Non a caso, però, sono risultate alquanto limitate le esperienze di coordinamento rivolte specificatamente agli over 45 rispetto ad altre tipologie di beneficiari, come giovani, immigrati e così via. Probabilmente, proprio rispetto a questo target occorre sviluppare percorsi consapevoli che procedano per analisi e differenziazione, piuttosto che affidarsi a forme di condivisione meccanica. Si rischia, altrimenti, che per quanto riguarda il fenomeno degli over 45, sia sul versante delle esigenze che su quello delle risposte, disoccupazione ed esclusione sociale, nelle loro varie forme, continuino a procedere su binari paralleli, al di là delle pure necessarie specificità di ispirazione e di azione.

7 Come si legge nello stesso articolo, questa possibilità viene data solo in presenza di un piano individuale di inserimento o reinserimento nel mercato del lavoro, con interventi formativi idonei e il coinvolgimento di un tutore con adeguate competenze e professionalità, e a fronte della assunzione del lavoratore, da parte delle agenzie autorizzate alla somministrazione, con contratto di durata non inferiore a sei mesi. Considerato che alle Regioni è stata conferita la competenza delle politiche attive del lavoro, in attesa dell’emanazione di apposita legge regionale con una circolare del ministero del lavoro è stata prevista la possibilità di avviare la sperimentazione del suddetto art. 13 del D.Lgs. n. 276 attraverso la stipula di apposite convenzioni tra le agenzie di somministrazione e Comuni, Province e Regioni.
8 Nell’ambito di queste iniziative, occorre segnalare il disegno di legge n.1957 sulle “Norme per favorire il reinserimento dei lavoratori espulsi precocemente dal mondo del lavoro” (Ddl Pizzinato). Il provvedimento prevede interventi specifici di formazione e politiche attive di reinserimento al lavoro. In questo ambito uno dei punti del Ddl è quello della creazione di uno sportello dedicato agli over 45 finalizzato a sviluppare servizi per rendere più efficace l’incrocio domanda-offerta di lavoro. Le altre misure riguardano: incentivazioni alle imprese che assumono lavoratori maturi disoccupati, incentivi all’autoimpiego; eliminazione dei limiti anagrafici per tutte le forme di concorso; precedenza nella riassunzione dei lavoratori in età avanzata dopo i processi di ristrutturazione delle procedure di licenziamento.
9 Cfr., tra gli altri, Appetecchia, I., Gasparini, C., Giacobbe, I. e Tantillo, F. 2005.

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