QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

2. Gli over 45 come fenomeno sociale in via di mutazione

La prima questione alla base del fenomeno sociale degli over 45 è naturalmente il tipo di evoluzione in essere della struttura demografica, in cui allungamento della vita media e denatalità stanno determinando un potente invecchiamento della popolazione. Senza entrare nel dettaglio delle statistiche demografiche, questo processo di invecchiamento della popolazione è l’effetto combinato di due fenomeni: il prolungamento della longevità (diminuisce il tasso di mortalità e aumenta la speranza di vita) e parallelamente una forte diminuzione della natalità. All’interno del panorama europeo, benché non si registrino evoluzioni divergenti, l’Italia è uno dei Paesi in cui questo processo si presenta con caratteristiche più evidenti. Se si osserva l’evoluzione della struttura demografica negli ultimi 40 anni, si scopre che in Europa l’incidenza dei giovani che non hanno compiuto ancora 20 anni diminuisce di circa 9 punti percentuali, passando dal 31,7% del 1960 al 22,9% del 2000, mentre in Italia nella stessa classe di età la discesa è di 12 punti percentuali, passando dal 32,4% al 19,8%. Contestualmente si registra un’evoluzione opposta per quanto riguarda la popolazione che ha compiuto almeno 60 anni. In Europa, la coorte degli over 60 cresce nel periodo considerato dal 15,5% al 21,7%, mentre in Italia si registrano variazioni più accentuate con una crescita dal 13,4% al 23,9%. Secondo diverse previsioni, tale processo di invecchiamento, benché potrebbe attenuarsi per effetto dei flussi immigratori, continuerà a persistere nei prossimi anni. A questo proposito con la fonte Istat Geodemo è possibile studiare l’evoluzione della popolazione per classe di età fino al 2051. Come evidenziato dalla figura seguente nel periodo 2001-2015, i dati di previsione Istat descrivono una popolazione in cui si conferma uno spostamento sulle classi di età più avanzate. Nel dettaglio, i lavoratori più anziani, ossia quelli che hanno maturati i diritti pensionistici, aumenteranno del 27% per un totale di quasi 3 milioni di persone. Nella stessa direzione va la categoria dei lavoratori maturi (45-65 anni) che, secondo le previsioni, cresceranno del 16,5% (pari a 2,5 milioni di persone). Diversa è la dinamica all’interno della coorte di chi ha meno di 45 anni. In questo raggruppamento, il dato Istat evidenzia una forte riduzione della popolazione adulta con età compresa tra 20 e 44 anni (-14,3% per un volume di quasi 3 milioni di individui) e una leggera crescita per la classe di chi ha meno di 20 anni (+1,5% pari a 181 persone).
Per quanto riguarda il mercato del lavoro, il fenomeno demografico descritto, inserito in un contesto di irrigidimento dei meccanismi di accesso alla pensione, avrà come principale effetto quello di aumentare l’offerta di lavoro della popolazione adulta in età avanzata: secondo le previsioni Istat tra 10 anni l’aumento nella classe 45-65 sarà di 2,5 milioni di persone. Già ad oggi i segnali di sofferenza riscontrati per questa classe d’età sono evidenti. Secondo i dati dell’indagine sulle forze di lavoro di fonte Istat, nel 2003, all’interno della classe di età 45-64 erano 760 mila le persone senza un’occupazione che avrebbero voluto lavorare. Tra questi il gruppo di quelli che cercano attivamente un lavoro sono circa 300 mila. Con questi numeri, se si allarga l’area delle forze di lavoro mettendo insieme tutte le persone che in vario modo hanno manifestato l’interesse a un inserimento professionale, si ottiene un livello di disoccupazione tra gli over 45 intorno al 10%.³ La disoccupazione tra i lavoratori maturi è inoltre un fenomeno cresciuto significativamente nell’ultimo decennio. Dal 1993 ad aggi, le statistiche sulle Forze di lavoro indicano un incremento del 37% degli over 45 alla ricerca di un impiego.
Di qui, ricapitolando alcuni aspetti di sintesi emersi dallo studio e rinviando alla trattazione condotta nel già citato rapporto, i diversi dettagli analitici abbiamo una caratterizzazione della nuova domanda sociale che nel suo insieme, su scala nazionale, si caratterizza per i seguenti aspetti: la ripartizione di genere, dove si registra una prevalenza della componente femminile al nord e di quella maschile al sud e in seconda battuta al centro; i livelli di istruzione, in cui prevalgono persone con titoli di studio generalmente bassi; la durata del tempo trascorso dall’ultima occupazione, dove si evidenzia una diffusione dei disoccupati di lunga durata; il versante delle competenze professionali, che risultano spesso obsolete rispetto alle nuove richieste del mercato, caratteristica messa in evidenza anche dalle condizioni retributive che sono inferiori alla media nazionale, e che identificano l’over 45 come soggetto debole sul mercato del lavoro; la distribuzione territoriale, in cui si registra un’ovvia differenziazione del fenomeno con maggiori tassi di disoccupazione strutturale e per tutte le età nel mezzogiorno e una dinamica disoccupazionale immediata più spiccata nelle aree settentrionali.
Le specificità territoriali del fenomeno restituiscono inoltre interessanti differenziazioni e peculiarità del fenomeno, decisamente ‘a macchia di leopardo’ e con connotazioni di area.
In Veneto, infatti, si è evidenziato un andamento in crescita della componente occupazionale degli over 45, dovuta in particolare a fenomeni di ingresso/re-ingresso della componente femminile. A tale target viene rivolto, però, prevalentemente un tipo di offerta occupazionale non solo poco professionalizzante, ma anche di tipo precario. Tra gli over 45, infatti, è molto diffuso il fenomeno della ripetizione di contratti non standard. In Toscana, invece, sono emersi diversi tratti che compongono il profilo dell’over 45, la cui ricomposizione in un unico quadro di insieme risulta al momento poco percorribile. Tale differenziazione appare d’altra parte dovuta alla complessità del sistema produttivo e mercatolavoristico toscano, caratterizzato non tanto dall’uniformità quanto dalla compresenza di diversi mercati locali, ciascuno con proprie specificità che hanno impatto nel far prevalere l’uno o l’altro dei tratti seguenti sul profilo degli over 45:
1) lavoratori in età avanzata con occupazioni standard e appartenenti al settore manifatturiero colpito, come è noto, da diversi anni da crisi produttive ed occupazionali;
2) lavoratori con posizioni atipiche, soprattutto maschi e con profili da professionista;
3) donne alla ricerca di percorsi di re-inserimento professionale. In Puglia, infine, si è evidenziato il rischio della crisi occupazionale del lavoratore maschio breadwinner: a fronte di un mercato del lavoro dove la partecipazione dei giovani e delle donne è costituita da tassi di occupazione e di attività bassi, gli over 45 maschi, da un punto di vista occupazionale, rappresentano il cardine principale intorno a cui ruota la sussistenza delle famiglie. Il loro indebolimento costituisce pertanto un rischio diffuso e allargato di scivolare, nei periodi di alternanza tra lavoro e non, in situazioni di povertà.

3. Attivazione e coordinamento: primi passi di riforma

In questo scenario ancora aperto, in particolare in Italia dove “attivazione” sembra ancora essere “una parola d’ordine” cui sono seguite soltanto prime sperimentazioni, la ricerca ha posto al suo centro la rilevazione della capacità di coordinamento presente tra le strutture e le politiche espresse dagli attori locali presenti negli ambiti delle politiche del lavoro e in quelle sociali. Il coordinamento rappresenta infatti, come già notato, un tentativo di risposta più efficace alla domanda variegata e mutevole di aiuto che un medesimo individuo può esprimere durante il corso della propria vita, avviando un’integrazione sistemica fra le agenzie preposte alle diverse aree di bisogno. La logica categoriale degli interventi — rispettivamente di inserimento lavorativo e di sostegno sociale — dovrebbe oggi lasciare, almeno in parte, il posto ad azioni integrate fra i due versanti, capaci ciascuno di massimizzare la propria efficacia rispetto alle esigenze eterogenee dell’utenza dei servizi pubblici.
Come già detto, gli anni recenti sono stati caratterizzati da processi di riforma nell’ambito tanto delle politiche sociali, quanto di quelle del mercato del lavoro, ispirati al principio dell’attivazione sia delle strutture che dei destinatari, le quali però stentano a produrre livelli adeguati di attivazione e che nel loro complesso hanno lasciato in secondo piano l’aspetto del coordinamento di sistema fra i due settori d’intervento, anche a causa di “fissioni” a livelli diversi delle istituzioni di governo locale. A un livello omogeneo di responsabilità regionale per ciò che riguarda la programmazione delle politiche e degli interventi nei due settori, corrispondono infatti nell’un caso il ruolo decisionale della provincia (mercato del lavoro) e, nell’altro, del comune (socio-assistenziale). Il livello sovra-comunale definito nella zona sociale per ciò che riguarda la programmazione coincide inoltre di norma soprattutto con il distretto sanitario.
Di questo dis-allineamento interno e tra i due ambiti risentono in modo differenziato le diverse fasce di domanda sociale e di popolazione a rischio di esclusione sociale, a seconda che rispondano in modo più o meno aderente ai requisiti di target previsti dall’attuale assetto di protezione sociale: tra queste fasce gli over 45 rappresentano un segmento ‘delicato’, anche alla luce delle tendenze economiche e demografiche in corso.
Seguendo la traccia indicata dalla Ue, l’Italia ha cominciato a sviluppare una politica sugli over 45, a partire da riforme in campo previdenziale orientate al prolungamento della vita attiva come principale strumento per garantire la sostenibilità della spesa sociale. Con queste premesse, nell’ambito del Piano di azione nazionale per l’occupazione (NAP)⁴ e del Quadro comunitario di sostegno⁵ viene disegnato un policy mix che aggiunge agli interventi di tipo previdenziale misure di attivazione quali, ad esempio, la formazione, la riqualificazione, strumenti di reinserimento professionale e così via.⁶

3 esattamente, nel decennio 1993-2003 si è registrato un incremento tra gli over 45 del 37%, passati da 343.000 individui a 469.000. Va naturalmente precisato che a questo risultato si arriva sommando ai non occupati delle forze di lavoro quella categoria che secondo la metodologia di rilevazione Istat è composta dagli individui non attivi nonostante abbiano dichiarato di cercare lavoro anche se non attivamente o che vorrebbero lavorare e sono immediatamente disponibili per un’occupazione. L’esercizio si rivela plausibile anche perché si fa riferimento a un gruppo di persone adulte su cui spesso la decisione di non cercare lavoro è la conseguenza di un effetto scoraggiamento maturato dopo un lungo periodo di insuccesso nella ricerca attiva di una occupazione. In ogni modo si tratta di una scelta che si inquadra in maniera coerente alle posizioni dell’OCSE che nel rapporto Employment Outlook 2003 sollecita ad assumere un obiettivo ben più ampio e ambizioso di quello di ridurre la disoccupazione esplicita, e cioè quello di combattere la “non-occupazione”, vale a dire l’inattività non volontaria di alcuni gruppi sociali.
4 Il Piano d’azione nazionale per l’occupazione (NAP) è il documento che ogni Paese membro dell’UE elabora annualmente per illustrare la propria programmazione delle politiche del lavoro e descrivere quanto realizzato nell’anno precedente. La predisposizione dei NAP è prevista dalla Strategia europea per l’occupazione (SEO), avviata dal Consiglio europeo di Lussemburgo nel novembre 1997, e tiene conto degli Orientamenti per l’occupazione (Linee guida) che la Commissione europea elabora ogni anno.
5 Il quadro comunitario di sostegno è il documento attraverso cui uno stato membro (o una regione) determina le strategie e le priorità di azione dei Fondi strutturali europei.
6 Tale strategia si inserisce in una evoluzione istituzionale fondata sulla attribuzione alle Regioni e agli Enti locali di un ruolo fondamentale nella definizione e attuazione delle politiche per l’occupazione e per il lavoro. È questo infatti lo schema disegnato dalla recente riforma del Titolo V della Costituzione, che assegna alle Regioni potestà legislativa concorrente in materia di tutela e sicurezza del lavoro, professioni, previdenza complementare e integrativa, e una potestà legislativa esclusiva in materia di istruzione, formazione professionale e ambito socio-assistenziale.

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