QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

Aging society e sistemi pensionistici: pensioni degli over 70 in Italia

2. Sistemi pensionistici multipilastri e prevenzione della povertà

Nel febbraio del 2005 la Banca Mondiale ha pubblicato un documento sul supporto dato dall’Istituto (nel periodo 1984-2004) alla riforma dei sistemi pensionistici in oltre 80 Paesi, che propone — tra l’altro — uno schema di classificazione in base a cinque criteri, a cui corrispondono altrettanti pilastri; tale schema risulta particolarmente utile per analizzare le caratteristiche dei singoli sistemi pensionistici e per valutare la loro efficacia rispetto alla protezione della popolazione anziana.4
Ai tradizionali tre pilastri — il primo pilastro pubblico (state pensions), a contribuzione obbligatoria, che garantisce una protezione di base; il secondo pilastro obbligatorio di categoria (occupational pensions), per garantire un livello di protezione commisurato al reddito da lavoro, il 3° pilastro individuale completamente volontario (private pensions) – vengono aggiunti due altri pilastri: il “basic o zero pillar” non contributivo, finanziato con la tassazione generale, con funzioni di pensione sociale o di demogrant; e il pilastro informale con sostegno agli anziani in forma monetaria e non monetaria, costituito dalla solidarietà familiare, dai sistemi sanitari, dalla politica dell’abitazione. In base all’esperienza della stessa Banca mondiale i sistemi previdenziali a più pilastri risultano più capaci di raggiungere i loro molteplici obiettivi; in ogni caso, l’obiettivo prioritario resta la riduzione della povertà e l’erosione del reddito nel corso della vecchiaia. I sistemi previdenziali debbono essere in grado di fornire agli anziani un reddito adeguato, affidabile, sostenibile, robusto. Preservando dall’indigenza i singoli individui, i sistemi previdenziali concorrono al sostegno dei consumi e della produzione; contribuiscono inoltre a promuovere la coesione sociale, in quanto riducono la polarizzazione tra gruppi benestanti e gruppi indigenti.
La problematica esaminata nel documento della Banca mondiale con riferimento sia ai Paesi in via di sviluppo che a quelli già sviluppati è al centro anche dei programmi strategici per le politiche previdenziali elaborati dai governi dei 15 stati membri dell’UE nel corso del 2002 e successivamente sintetizzati dalla Commissione Europea nel Joint Report del marzo 2003.5 Dalla lettura di questi piani emerge che per il prossimo futuro i sistemi previdenziali degli stati europei debbono saper risolvere tre sfide complementari:
1. l’adeguatezza del trattamento economico riservato ai pensionati,
2. la sostenibilità finanziaria nel lungo periodo,
3. la modernizzazione gestionale ed organizzativa.
Promuovere l’adeguatezza significa:
a) prevenire la povertà e l’esclusione sociale degli anziani
b) dare la possibilità di mantenere il proprio standard di vita dopo il ritiro dal lavoro
c) promuovere la solidarietà entro (within) e tra (between) le generazioni, cioè tener conto di come le risorse sono ripartite:
• all’interno della popolazione attiva e della popolazione pensionata;
• tra la popolazione attiva e la popolazione ritirata dal lavoro.
Nei sistemi previdenziali a tre pilastri l’obiettivo a) deve essere assicurato dalla pensione pubblica obbligatoria (state pensions), l’obiettivo b) deve essere assicurato dalla pensione complementare volontaria (occupational pensions) (secondo pilastro) e dai risparmi individuali (private pensions) (terzo pilastro).
Malgrado le insufficienze e le disparità che illustrerò tra poco, si può dire che il sistema pensionistico italiano abbia contribuito negli ultimi tre decenni a ridurre il rischio della povertà per le generazioni anziane. Questa tendenza potrebbe però invertirsi per le future generazioni anziane per effetto delle riforme previdenziali introdotte negli anni Novanta del secolo scorso.6
L’applicazione del metodo contributivo (così come è regolamentato oggi) comporterà già tra il 2010 e il 2020 una flessione significativa dei tassi di sostituzione a seconda dell’età di pensionamento, così come prevedono la Tabella 17 e la Figura 1.8
In assenza di pensione integrativa e di elevate capacità di risparmio individuale, il rapporto tra pensione e ultimo reddito da lavoro è destinato a scendere dall’attuale livello medio del 67,3% al 48%, con effetti inevitabili di impoverimento relativo per una grande parte della popolazione anziana.

Tabella 1: Tasso di sostituzione (rapporto pensione/ultimo reddito da lavoro)
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Fonte: Rapporto di strategia nazionale sulle pensioni (Italia 2002)

Figura 1: Tassi di sostituzione della previdenza pubblicacon e senza gli effetti della correzione demografica
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Ciò che rende meno acuta la percezione del rischio di “impoverimento” relativo, derivante dal computo contributivo per la sola pensione obbligatoria, è la lenta estensione del nuovo sistema alle pensioni in essere: nel 2020 si prevede infatti che i 2/3 dei trattamenti pensionistici saranno ancora regolati dal computo retributivo e che solo nel 2050 si avrà una significativa inversione delle proporzioni (Tabella 2).

Tabella 2: Composizione percentuale delle pensioni in essere a fine anno — scenario baseline EPC-WGA
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Fonte: Rapporto di strategia nazionale sulle pensioni (Italia 2002).

A fronte di queste stime — che come ogni simulazione hanno un valore solo indicativo — tre sono gli indirizzi strategici da perseguire:
a) incrementare il tasso di occupazione;
b) posticipare l’età di pensionamento;
c) sviluppare il sistema pensionistico integrativo (a capitalizzazione) così come è previsto dalla Legge per la riforma del sistema previdenziale entrata in vigore nel 1995.9
Resta in ogni caso il fatto che una parte non piccola dei trattamenti previdenziali ed assistenziali oggi in vigore risulta inadeguata sia dal punto di vista della prevenzione della povertà degli anziani, sia dal punto di vista degli squilibri entro la popolazione anziana. I trattamenti pensionistici variano notevolmente in base al fondo di afferenza sia per quanto riguarda la numerosità (prevalgono i lavoratori dipendenti e i commercianti) sia dal punto di vista degli importi medi mensili (lordi), pari nel complesso a 620,33 euro (ovvero 8.064,29).10 In questo contesto l’ art. 38 della legge finanziaria per il 2002 (legge 8 dicembre 2001 n. 446) ha previsto, a decorrere del 1° gennaio 2002, di garantire un reddito mensile pari a 516,46 euro (rivalutabili in base all’inflazione programmata) a favore di soggetti disagiati in presenza di particolari requisiti di età e di reddito.11 L’aumento poteva essere erogato sia ai titolari di pensione a carico dell’assicurazione generale obbligatoria o dei fondi sostitutivi, sia ai titolari di pensioni sociali o dell’assegno sociale, nonché ai titolari di prestazioni di invalidità civile, ai ciechi e ai sordomuti.
Le operazioni effettuate nel 2002 e le informazioni sulle ulteriori possibili fasce di pensionati destinatari dell’aumento avevano portato a stimare una platea complessiva di 1.800.000 beneficiari. A seguito delle verifiche reddituali previste dalla legge, i beneficiari effettivi hanno però raggiunto un numero inferiore già nel primo anno di riferimento (1.600.000 unità nel 2002) e sono poi calati a 1.500.000 unità nel 2003 e a circa 1.400.000 unità nel 2004 (1° gennaio: dati provvisori). Questo gruppo rappresenta l’8,6% del totale dei pensionati (vedi Tabella 10) e assorbe il 7,59% dell’importo complessivo annuo della spesa pensionistica italiana.12 La diminuzione della platea potenziale è riconducibile al fatto che il numero dei nuovi beneficiari è stato inferiore alle uscite per decesso o per superamento dei limiti reddituali accertato dalle verifiche successive.
A beneficiare delle maggiorazioni sociali sono state in misura preponderante le donne (73,3%) che risultano più numerose sia rispetto al totale dei pensionati (59% su 41%), sia tra coloro che hanno 70 anni o più (64,8% su 35,2%). In questo caso esse rappresentano quasi i 3/4 del totale, a conferma della loro condizione particolarmente svantaggiata e della loro elevata necessità di trattamenti perequativi.
Per valutare la condizione economica dei pensionati assumerò come termine di confronto la soglia di povertà relativa di un individuo che vive solo, calcolata dall’Istat sulla base della spesa pro-capite mensile per consumi, che nel 2003 era pari a 494 euro ed è diventata nel 2004 pari a 552 euro.13


4 Holzmann, R. and Hinz, R. (2005): Old-Age Income Support in the Twenty-first Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, World Bank, 18 february.
5 Il Joint Report by the Commission and the Council on adequate and sustainable pensions (Bruxelles, marzo 2003) opera una sintesi dei Rapporti sulle strategie nazionali per i futuri sistemi pensionistici (ottobre 2002).
6 Cfr. Legge n. 335/1995, Legge n. 449/1997 art. 59, Legge n. 488/1999, Legge n. 328/2000.
7 Il calo dei tassi di sostituzione assegnati alla figura-tipo di base qui considerata (il pensionando sessantenne con 35 anni d’anzianità contributiva) potrebbe risultare più contenuto qualora non si verificasse il miglioramento ipotizzato nella speranza di vita attesa.
8 La Figura 1 scompone la flessione, nel tempo, del tasso di sostituzione al momento del pensionamento tra una componete ascrivibile al completamento del passaggio al metodo contributivo di calcolo ed una componente dovuta all’adeguamento demografico dei coefficienti di trasformazione all’interno di questo, come previsto dalla legge di riforma n. 335/1995.
9 Più precisamente l’art. 1 di tale legge impegna il Governo a emanare uno o più decreti legislativi contenenti norme intese a: liberalizzare l’età pensionabile; eliminare progressivamente il divieto di cumulo tra pensioni e redditi di lavoro; sostenere e favorire lo sviluppo di forme pensionistiche complementari.
10 A titolo di confronto, si tenga presente che l’ultima indagine della Banca d’Italia su “I bilanci delle famiglie italiane nell’anno 2002” (cfr. Supplemento al Bollettino Statistico, anno XIV, n. 12, marzo 2002) attribuisce ai pensionati un reddito medio annuo pro-capite netto di 11.081 euro (dunque superiore ai 10.363 euro di reddito medio annuo pro-capite dell’intero campione e inferiore solo al reddito pro-capite dei lavoratori autonomi), corrispondenti a 923,41 euro mensili (per 12 mesi) o a 852,38 euro mensili (per 13 mesi). Il reddito familiare annuo netto dei pensionati è invece di 21.911 euro, corrispondente al 78,6% del reddito familiare annuo netto delle famiglie italiane (27.868 euro). Gli importi per classi indicano che nel 2003 erano in essere ben 7.297.085 pensioni di importo mensile inferiore ai 500 euro (pari ad un valore medio di 333,19 euro) a fronte di solo 2.284.665 pensioni di importo mensile superiore a 1000 euro (pari a un valore medio di 1.482,06).
11 L’articolo 38 della Finanziaria 2002 ha stabilito, a decorrere dal 1° gennaio 2002, un incremento dell’assegno pensionistico, che garantisca un reddito mensile di 516,46 euro (elevato a 525,89 euro per il 2003 e a 540 euro nel 2004), per 13 mensilità, a favore delle seguenti categorie: a) titolari di pensione a carico dell’assicurazione generale obbligatoria dei lavoratori dipendenti e dei lavoratori autonomi (artigiani, commercianti, coltivatori diretti, mezzadri e coloni); b) titolari di pensione della gestione speciale per i lavoratori delle miniere, cave e torbiere; c) titolari di pensioni dei fondi esclusivi e sostitutivi dell’assicurazione generale obbligatoria; d) titolari di pensione sociale; e) titolari di assegno sociale; f) titolari di prestazioni assistenziali (invalidi civili, sordomuti e ciechi). Attualmente, per poter ottenere tale incremento è necessario che il soggetto abbia compiuto almeno 70 anni (65 anni per i titolari di prestazioni assistenziali) e che abbia un reddito annuo: (i) inferiore a 6.836,57 euro, se non coniugato o se il coniuge non è possessore di altro reddito; (ii) inferiore a 11.503,44 euro, se il coniuge è possessore di altro reddito. Per determinare il reddito si fa riferimento non solo al reddito soggetto all’ Irpef, ma anche a quelli esenti (es. rendita Inail) o a quelli con ritenuta alla fonte (es. interessi bancari e postali), mentre non si tiene conto del reddito della casa di abitazione.
12 Al 1° gennaio 2004 il totale dei pensionati ammonta a 15.910.569 a cui corrisponde una spesa complessiva annua di 127.788 milioni di euro; la spesa complessiva per i pensionati con maggiorazione sociale risulta invece pari a 8.809 milioni di euro a cui vanno aggiunti 894 milioni di euro che rappresentano la spesa complessiva annua della maggiorazione.
13 I dati presentati nel prossimo paragrafo sono ripresi dal Rapporto sulle politiche contro la povertà e l’esclusione sociale. anno 2004, predisposto dalla Commissione nazionale di indagine sull’esclusione sociale (Roma, maggio 2005).


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