QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

Promuovere l’occupazione tra i lavoratori che invecchiano: l’insegnamento delle riforme politiche in Finlandia

4. I perché di una riforma

Nel corso degli anni Ottanta emerse per la prima volta un ampio consenso circa l’opportunità di un approccio basato sull’uscita anticipata dal mondo del lavoro. Secondo questa prospettiva, gli obiettivi sociali riguardanti i lavoratori anziani si integravano con la promozione della competitività del settore aperto dell’economia.31 Ai lavoratori anziani veniva data la possibilità di abbandonare completamente il mercato del lavoro per essere sostituiti da giovani leve più preparate che assumevano mansioni nuove e più produttive. L’importanza delle politiche di prepensionamento aumentò in virtù della forte disparità esistente tra le diverse classi d’età a livello della formazione, il che tra l’altro rendeva evidente la tentazione di ricorrere al prepensionamento come strumento per operare ristrutturazioni.
La Finlandia ha assistito alla rapida transizione dalla cultura del prepensionamento alla politica dell’invecchiamento attivo. Per i responsabili a livello decisionale limitare il diritto alla pensione anticipata non è compito facile, dato che le attuali politiche difensiviste hanno implicazioni elettorali rispetto ai tentativi espansionistici del passato.32 Quindi è importante chiedersi che cosa abbia permesso di adottare negli anni Novanta riforme volte a aumentare invece che diminuire l’offerta di manodopera in un mercato del lavoro estremamente debole. A nostro avviso, tre sono le spiegazioni possibili.

4.1 Necessità di una riforma di efficacia immediata

Il bisogno oggettivo di riforme immediatamente efficaci è uno dei fattori che permettono di spiegare la riforma dei regimi di prepensionamento e i buoni risultati in termini di occupazione. Questo aspetto si collega alla questione dell’invecchiamento della popolazione e della tempistica del cambiamento demografico. In Finlandia il baby boom si è verificato prima che nei Paesi del centro Europa, il che significa che verrà raggiunto prima anche il picco della “tensione demografica”.33 Quando i numerosi rappresentanti della generazione dei baby boomer inizieranno a raggiungere l’età a cui si rendono disponibili gli strumenti del prepensionamento, l’uscita anticipata dal mercato del lavoro diventerà un problema sempre più pressante. In realtà la questione si presenterà molto presto, entro il prossimo quinquennio. Nel contempo, le generazioni più giovani che si affacciano sul mercato del lavoro sono meno numerose e devono non solo soddisfare la domanda di manodopera nei settori in espansione, ma anche sostituire un numero crescente di lavoratori che si ritirano dalla vita attiva. Il timore di eventuali squilibri sul mercato del lavoro ha reso necessario trovare nuove soluzioni a livello di politiche pensionistiche e occupazionali.
Le riforme sono state rese più urgenti anche dalla recessione dei primi anni Novanta, avendo questa determinato un calo occupazionale che ha assunto carattere grossomodo permanente. La recessione ha dimostrato che in Finlandia il settore pubblico era fondato, oltre che su una crescita economica relativamente stabile, anche sull’alto livello di disoccupazione. La recessione ha condotto rapidamente le finanze pubbliche a un disavanzo di vaste proporzioni, mentre il brusco calo del tasso d’occupazione indeboliva le basi finanziarie del settore statale. La situazione si faceva ancor più preoccupante alla luce delle previsioni demografiche di fine anni Novanta, che indicavano che in futuro la speranza di vita sarebbe più di quanto non ci si attendesse.

4.2 La consapevolezza della crisi come stimolo all’azione

Non basta il bisogno oggettivo di un cambiamento: affinché il Parlamento approvi le necessarie innovazioni legislative, servono anche la capacità di progettare riforme accettabili e una sufficiente volontà politica. La grave recessione economica rese il Paese consapevole della crisi, contribuendo a gettar luce su come sia stato possibile perseguire una politica fiscale severa, negoziare ritocchi salariali modesti e intraprendere riforme strutturali, seppure in maniera puntuale piuttosto che radicale.
La recessione ha determinato gravi squilibri nelle finanze pubbliche e ha reso necessario tagliare le spese. Secondo le stime si è operato circa un centinaio di tagli considerevoli nell’ambito della politica previdenziale e dei servizi sociali,34 il che ha portato a concludere che il welfare non poteva continuare a crescere. Una conseguenza a livello sociale è stata che nel corso del periodo successivo alla recessione le politiche sociali sono state sempre più valutate in base ai loro effetti in termini di efficienza economica e incentivi.35 Si trattava di un cambiamento evidente, dato che nei decenni precedenti si era prestata maggiore attenzione alle conseguenze sulla distribuzione dei redditi. Nel periodo considerato, l’accento fu posto invece sugli effetti deleteri delle politiche sociali sull’incentivazione e sull’offerta di manodopera. È probabile che sia stata questa tendenza generale a contribuire a rendere le parti sociali sempre più disponibili al dialogo e a raggiungere un accordo sulla necessità di riformare il mercato del lavoro e le politiche sociali.

4.3 I sistemi vanno riformati in base al mutare delle condizioni

Le politiche di prepensionamento sono state adottate in un periodo in cui la situazione del mercato del lavoro era molto differente rispetto a quella degli anni Novanta. All’inizio hanno funzionato piuttosto bene, ma la disoccupazione di massa ha modificato la situazione sotto molti punti di vista. Quando si è presentata la necessità di tagliare la forza lavoro, sono emersi nuovi problemi. Il rischio di restare disoccupati crebbe a dismisura nel caso dei lavoratori anziani per i quali era possibile il prepensionamento, mentre poi le probabilità di essere assunti nuovamente erano quasi nulle.
Di conseguenza, si può sostenere che la rete di sicurezza stava iniziando a mostrare i lati negativi che andavano a svantaggio dei lavoratori. La crescente consapevolezza di tali problemi contribuì a far sì che le parti sociali e i responsabili a livello decisionale si rendessero conto della necessità di intraprendere riforme. La politica doveva adeguarsi al mutato assetto dell’economia e del mercato del lavoro.

31 Cfr. Hytti (2002).
32 Ney (2003).
33 Per es. cfr. Börsch-Supan (2005).
34 Lehtonen et al. (2001).
35 Kiander (2001).


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