QUADERNI EUROPEI SUL NUOVO WELFARE

4. L’agenda per l’invecchiamento attivo

Dato che i cittadini vivono più a lungo e in condizioni di salute migliori, e alla luce di un contesto generale caratterizzato dall’invecchiamento della popolazione, risulta sia possibile che necessario far aumentare i tassi di attività e occupazione dei lavoratori anziani e posticipare l’età a cui la gente smette di lavorare e va in pensione. Aumentare il tasso di occupazione dei lavoratori in età avanzata risulta possibile e coerente con l’aumento della speranza di vita e con il miglioramento delle condizioni di salute della forza lavoro. si tratta inoltre di una mossa necessaria per contenere la crescita, determinata dall’invecchiamento, dei trasferimenti dalla popolazione attiva ai pensionati e controbilanciare così la contrazione dell’offerta di lavoro. A questo scopo si rende necessario un pacchetto integrato di risposte politiche volte a istituire un circolo virtuoso che garantisca una certa equità nelle opportunità offerte, accanto alle risorse di manodopera e alla sostenibilità finanziaria della previdenza sociale.

5. Gli strumenti per l’invecchiamento attivo disponibili in Europa

Gli strumenti che l’Europa può utilizzare per aiutare gli Stati membri nello sforzo di affrontare i problemi legati ai lavoratori in età avanzata attualmente comprendono Processo di Lussemburgo, il Fondo sociale europeo (FSE), il Dialogo sociale europeo, la strategia la Salute e la sicurezza sul luogo di lavoro, la Responsabilità sociale delle imprese, il Metodo aperto di coordinamento per le pensioni adeguate e sostenibili, misure di legge a livello europeo per vietare una discriminazione nelle assunzioni anche in base all’età e un programma d’azione anti-discriminazione.
Tra questi, il Processo di Lussemburgo e il FSE sono di gran lunga i più importanti. La Strategia europea dell’occupazione è parte integrante della strategia comunitaria avente l’obiettivo di rafforzare le politiche volte alla crescita, garantire più posti di lavoro e di migliore qualità e offrire una protezione sociale adeguata e sostenibile. I requisiti di base prevedono una crescita costante e una previdenza sociale che ben si concili con le condizioni dell’occupazione; inoltre è necessario garantire maggiori possibilità di successo agli interventi mirati in favore di traguardi specifici in seno alla politica per l’occupazione, quali quelli riguardanti i lavoratori più anziani. I notevoli finanziamenti dell’FSE contribuiscono a realizzare la strategia dell’occupazione in seno ai Paesi membri.

6. Recenti sviluppi delle politiche UE relative a età e invecchiamento

6.1 Le questioni legate ai lavoratori in età avanzata e l’agenda UE

Sebbene già a partire dagli anni Ottanta la Commissione europea abbia rivolto il proprio interesse alle sfide future poste dall’invecchiamento, è occorso del tempo prima che gli aspetti legati alla forza lavoro assumessero un ruolo centrale. Conformemente a quanto avveniva nei dibattiti internazionali, l’attenzione era concentrata principalmente sulle conseguenze per le pensioni e per l’assistenza sanitaria e a lungo termine. La Strategia europea dell’occupazione non ha affrontato i problemi dei lavoratori in età avanzata fino al 1999, anche se poi si sono avuti sviluppi in rapida successione. A partire dalla comunicazione del maggio 1999 intitolata “Verso un’Europa per tutte le età”, rafforzare l’occupazione dei lavoratori anziani è diventato uno dei pilastri di una risposta politica efficace alle sfide poste dall’invecchiamento. Quello delle “Strategie attive per una forza di lavoro che invecchia” è stato un tema di discussione di primaria importanza durante la Presidenza finlandese del 1999 e il pacchetto per l’occupazione adottato al Vertice di Helsinki prestava considerevole attenzione al divario dell’età evidenziato dai risultati europei in termini di occupazione.⁴ Le prime raccomandazioni agli Stati membri da parte della Commissione europea hanno sottolineato la necessità di cambiare i meccanismi fiscali e previdenziali che facilitavano il prepensionamento e penalizzavano chi lavorava più a lungo. Verso la fine del 1999, la Commissione europea ha inoltre presentato una proposta di direttiva volta a vietare la discriminazione sul lavoro anche per motivi legati all’età. Tale proposta è stata adottata dal Consiglio in meno di un anno.
Tuttavia, più di qualsiasi altra cosa, l’impulso decisivo è stato dato in occasione del Consiglio europeo di Lisbona con il lancio delle strategia decennale tesa a fare dell’Europa “l’economica basata sulla conoscenza più dinamica e competitiva al mondo”. Con la Strategia, l’Unione Europea si impegnava a raggiungere la piena occupazione nel 2010 e a mettere in piedi sistemi di protezione sociale in grado di resistere all’impatto dell’invecchiamento demografico. Da allora, il prolungamento della vita lavorativa grazie a migliori opportunità e incentivi per i lavoratori anziani è divenuto una delle priorità delle strategie europee per l’occupazione e per realizzare un sistema pensionistico adeguato e sostenibile.
Mentre questo tema guadagnava lentamente una posizione di preminenza in seno all’agenda comunitaria, l’approccio adottato è maturato considerevolmente. La risoluzione sui lavoratori in età avanzata adottata nel 1995 chiedeva agli Stati membri di “adattarsi alle esigenze e prevenire l’esclusione sociale” dei lavoratori più anziani. Quando il problema è stato menzionato per la prima volta negli orientamenti sull’occupazione, l’enfasi è stata posta sulla garanzia delle pari opportunità per i lavoratori in età avanzata. Tuttavia, a partire dall’introduzione dell’orientamento specifico sull’invecchiamento attivo e dalla decisione presa a Stoccolma di puntare ad aumentare il tasso di occupazione entro il 2001, i lavoratori in età avanzata sono stati descritti principalmente come una “risorsa da mobilitare”. Essi non erano più considerati uno dei tanti gruppi vulnerabili meritevoli di particolare attenzione, ma un elemento chiave della futura offerta di forza lavoro e un fattore importante per garantire lo sviluppo sostenibile in Europa. Nel medesimo periodo, gli strumenti comunitari hanno subito un’evoluzione, passando da blandi pareri a orientamenti e raccomandazioni vincolanti, mentre l’attenzione si estendeva dai meccanismi fiscali e previdenziali alle pratiche legate alla gestione dell’età sul posto di lavoro e sui mercati e al ruolo importante svolto dalle parti sociali.

6.2 L’obiettivo del Vertice di Stoccolma e l’orientamento del 2001 sull’invecchiamento attivo

Quando si sono incontrati in occasione del Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000, i leader UE hanno convenuto una serie di ambiziosi traguardi per gli sviluppi politici del decennio a venire, che comprendevano il raggiungimento della piena occupazione entro il 2010; questa era definita come un tasso di occupazione generale, riferito a chi si trova in età lavorativa, pari al 70%. È diventato immediatamente chiaro che tale obiettivo poteva essere raggiunto solo se gli Stati membri fossero riusciti ad aumentare il tasso di occupazione dei lavoratori anziani. Conseguentemente, in occasione del Vertice tenutosi nella primavera del 2001 a Stoccolma, i leader dell’UE hanno adottato un obiettivo specifico pari al 50% anche per quanto riguardava il tasso di occupazione di questi lavoratori, e per il Vertice di Barcellona del marzo 2002 hanno richiesto una relazione comune dal titolo “Accrescere il tasso di attività e prolungare la vita attiva”.
L’orientamento specifico sull’invecchiamento attivo introdotto nel 2001 individuava uno dei principali ostacoli da abbattere negli “atteggiamenti sociali attuali” nei confronti dei lavoratori in età avanzata. Inoltre, è stato redatto il seguente elenco di priorità politiche:
• garantire l’impiego migliore dell’esperienza accumulata dai lavoratori in età avanzata;
• conservarne le capacità e qualifiche professionali;
• rendere più flessibili i contratti di lavoro;
• sensibilizzare la classe imprenditoriale all’esigenza di dare impiego a lavoratori in età avanzata;
• assicurare che la giusta miscela di incentivi e disincentivi fosse presente nei sistemi di imposizione fiscale e di erogazione di benefici assistenziali.
L’orientamento ha rappresentato un passo avanti di primaria importanza verso un approccio olistico al problema di rendere possibile e attraente l’attività lavorativa oltre i 55 anni. Ancor più, la direttiva evidenziava il rapporto tra il successo delle politiche per l’invecchiamento attivo e la realizzazione di alcuni degli obiettivi politici generali dell’Unione Europea. La necessità di promuovere migliori opportunità di impiego per il lavoratori in età avanzata e motivarli per metterli in grado di trarne beneficio stava finalmente diventando parte integrante della strategia globale adottata in Europa per la crescita e l’occupazione.
Cionondimeno, tali politiche dovrebbero essere valutate alla luce delle notevoli differenze che caratterizzano la situazione dei lavoratori anziani negli Stati membri. Come illustrato dalla Tabella 1, il tasso di occupazione dei lavoratori in età compresa tra i 55 e i 64 anni varia considerevolmente. I risultati più bassi (Lussemburgo, Belgio, Italia) e quelli più alti (Svezia e in parte Danimarca) presentano un divario superiore a un fattore di due. Il Regno Unito è il solo Paese di grandi dimensioni che attualmente rispetta gli obiettivi. Il resto dei membri si attesta attorno al tasso di occupazione medio a livello comunitario per questa fascia d’età, cioè 38,8%. Altrimenti, come avviene in Francia e in Italia, il risultato è nettamente inferiore, confermando il fatto che i principali programmi statali hanno per lungo tempo previsto un’età pensionabile per uomini e donne rispettivamente di 60 e 60/55 anni.

Tabella 1: Tassi di occupazione dei lavoratori tra i 55 e i 64 anni, UE-15

Fonte: Eurostat, Commission Staff WP:The Stockholm & Barcelona targets, SEC(2003) 429

4 Tra i lavoratori in età avanzata, la sottoccupazione rappresenta circa il 25% del divario nella resa occupazionale che separa UE e USA.

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